《中国社会科学报》2013年10月14日第510期 作者：周宾
【核心提示】环境污染仅凭“末端治理”，可能舍本逐末，而且还会延误治理环境污染的有利时机，后续环境污染的治理成本将会更高。需对现代城市环境污染治理的思路重新考量，寻求“治本”策略。
环境污染仅凭“末端治理”，可能舍本逐末，而且还会延误治理环境污染的有利时机，后续环境污染的治理成本将会更高。需对现代城市环境污染治理的思路重新考量，寻求“治本”策略。
伴随我国城市化进程的不断加快，城市环境污染问题日渐凸显，影响了城市居民的身体健康和生活环境质量，相应的环保投诉频繁发生。虽然一些先进的环保装置陆续投入应用，但对于现代城市环境污染防治的效果并不理想。当前，我国法学界强调对环境污染者责任追究的规制设计，科学界侧重于对环境污染防治技术的研发应用，二者过于倚重环境污染防治的“末端治理”。笔者认为，对环境污染仅凭“末端治理”，可能舍本逐末，而且还会延误治理环境污染的有利时机，后续环境污染的治理成本将会更高。因此，需对现代城市环境污染治理的思路重新考量，寻求现代城市环境污染防治的“治本”策略。
城市环境污染防治不应“舍本逐末”
由于人口不断向城市集中、产业不断向城市集聚，相应的人流、物流、能流、信息流等更加频繁，城市环境污染问题发生的概率逐渐增大。环境污染已由传统的点源污染为主，转向点源、线源、面源和无组织排放源污染相互交织和叠加，环境污染物日趋复杂，对污染源的追踪和解析难度不断加大。污染造成的影响较之前也有所变化。例如，原发污染物的环境影响和次生污染物的环境影响同时存在，如由燃料燃烧产生的废气在不利气象条件下次生出的城市雾霾等；污染物的环境留存不明显，如城市中的各种噪声和强光污染等；污染的迟滞性和隐蔽性较强，如居室装修产生的VOC、一些家电产品使用中的辐射等；污染的累积影响不易被察觉，如食品中的过量添加剂、超标重金属和残留农药等。
然而，当前我国环境污染防治总体上还是以“末端治理”的思路为主，例如，政府统计部门公布的涉及环保的指标数据中，主要以工业和生活“三废”污染物的量化统计和考核为主，即便在环境保护部门公布的统计年报或公报中，也主要是对污染物治理的成效进行评估，缺乏对区域环境风险识别、分析和环境污染预防等内容。
这种思维容易导致将环保“重心”放在关注环境污染物的产生量和削减量、增加环境保护的社会成本上，而忽略了如何减缓甚至避免环境污染的产生，不利于环境问题（甚至是污染事故或公害事件）的根本解决。此外，过于依赖污染治理装置和设备的应用，缺乏对环境执法过程和监管效果的科学测评，不仅将增加污染治理的经济成本，而且环保产品的投入也可能造成新的环境污染，从而陷入“污染→治理→再污染→再治理……”的怪圈之中。
现代城市环境污染防治应寻求“治本”策略
以“末端治理”为主的环保思路已表现出不能适应现代城市建设与管理的要求，现代城市是一个自然—人工复合的生态系统，在城市建设和管理过程中，特别是在处理人类发展与环境保护之间的关系时，应遵循生态系统的自身规律和循环经济“3R”原则，从系统论和控制论视角，将城市的环境污染过程作为一个整体进行考虑，避免仅仅关注末端的污染物，注意对环境污染过程中相关信息的动态跟踪和反馈调控。
重视在城市规划、设计、建设和管理中所涉及的各领域和全过程，进行环境风险的预测与评估，环境影响评价的理念不仅应该体现在城市环境污染的产生阶段，更应该体现在城市的总体规划甚至城市经济社会发展战略的制定阶段，将环境污染发生的风险问题及时识别、预防和控制在初期，降低环境污染的经济成本和社会成本。尤其是，现行的环境影响评价过程不仅应关注建设项目，还应将评估重点前置至发展战略的制定阶段和项目的规划阶段。
城市系统的环境保护应依据所制定的不同环境功能区划，重视对城市环境敏感区内人群的环境行为、环境心理和环境偏好的研究和评估，逐步调整现有环境功能区内与之不相适应的生产、生活单元。比如，在旧城区改造或新城区规划中，尽量规避不同质的环境功能的单元相互混杂，从空间布局上减少或避免环境污染问题的产生，重视在不同质的环境功能区之间设置相应的缓冲区（带），减缓环境污染行为对环境保护对象的不利影响。
对城市建设和发展可能产生的各种环境污染问题的全过程进行同期跟踪，及时应对污染影响扩散过程中的关键因素，并对污染治理的效果及时进行检验、反馈和改进，减缓或消除次生环境污染影响。尤其应强化对建设项目环境影响评价中的跟踪评价和规划环评中的后评价机制的监督和管理。在生产领域，重视对生产全过程的环境污染跟踪监测和污染控制；在生活领域，关注对环境敏感区（点）的环境质量监测和对环境保护对象的跟踪调查。
此外，应积极转变单纯依赖先进环保技术手段治理环境污染的观念，重视先进适用的环保技术与可操作性较强、监督反馈机制较完善的环保法律法规结合利用的环境污染治理思路。先进的环保科技运用的目的在于保障相应的环保规制得以有效实施，然而先进环保技术的采用需要一定的资金支持，虽然环保效果较为直观，但是从某种意义上讲，增加了“人对物的心理依赖”，环保装置本身的运行和报废及其所产生的环境影响和相应的预防、治理成本也不能忽略；而对相关的各项环保法律法规的科学化、精细化设计与有效落实、及时反馈和改进，则更多地是从建立、优化和调整现有的环保管理规制的角度来考虑，其对资金支持的需求相对较小，物质投入相对较少，基本不会产生不良环境影响，其凸显“通过制度设计来防治环境污染”的理念，对于经济条件有限的地区则更加适用。
因此，不断完善环境管理制度和监管机制，保证每一项科学的环保法律法规得到扎实有效的落实也是现代城市环境污染问题得到彻底解决的关键所在。
（作者单位：陕西省社会科学院经济研究所）