中国发展观察网 作者：王大伟 文辉 林家彬

【核心提示】东京、伦敦、纽约等国际大都市在应对城市病方面有诸多类似之处，应该也能在中国特大城市缓解城市病发挥作用，包括提高规划层次，加强规划管理，加大资源配置的均衡性，提高硬件建设的水平等。

　　城市的主要特征是集聚，城市的各种利弊也源于集聚，城市病就是其中一弊。所谓城市病(Urban Disease)，是对人口及相关发展要素向大城市过度集聚而引起的一系列社会管理和公共服务问题的统称。国际经验表明，城市病是城市发展过程中的必然现象，而快速城市化阶段往往是各种城市病的凸显期和频发期。2011年末，我国城市化率达到51.3%，标志着我国进入以城市社会为主的新的发展阶段。未来一段时期，我国仍将保持高速城市化。但与我国的高速城市化如影随形的，不仅有美好生活，也有处处普现并日趋严重的城市病。为此，需要借鉴发达国家在城市化高速发展期缓解城市病的经验教训。本文总结了东京、伦敦、纽约等应对城市病的经验，以期为我国大城市缓解城市病提供借鉴。

东京被认为是世界上“治堵”最成功的城市

国际大城市城市病的总体情况与成因

　　大多数发达国家的大城市，在发展过程中也经历过规模快速扩张、人口急剧膨胀引发的交通拥堵、环境污染等一系列城市病。但经过多年的治理，一些大城市在经济规模继续增长的同时在某些方面较好地抑制了城市病的发展。

(一)东京、伦敦、纽约城市病情况

1、东京

　　城市意义而言的东京，实际上指的是东京都市圈(Tokyo Metropolitan Area)，包括东京都及周边三个县的部分城市建成区，总面积13400平方公里，总人口近3700万。东京都是东京都市圈的核心，面积2162平方公里，总人口约1300万。

　　东京城市病的变化与产业发展及由此产生的人口变动密切相关。自1950-1970年，东京经历了高速增长时期。这一时期，东京人口急速膨胀，由628万增加到1140万。上世纪60、70年代，也是东京城市病最为严重的时期，人口、劳动力的集中导致地价上涨、环境恶化、生活成本增加等。

2、伦敦

　　通常所说的伦敦指“大伦敦”地区(Greater London)，包括33个自治市，总面积约1579平方公里，2010年，人口约为828万。伦敦开始工业化进程以来，人口也经历了先增加后减少的过程。1939年，伦敦人口达到顶峰——约为860万人，之后的近50年里伦敦人口一直呈下降趋势，到1988年，伦敦人口达到最低点673万。在20世纪初期到中期的几十年内，伦敦人口由400万增加到800多万。在这一过程中，急剧膨胀的人口使得城市住房短缺，贫民窟广泛分布；公共设施严重不足，道路拥堵以及环境污染严重。据统计，由于伦敦市中心区域集中了多数就业岗位以及商业服务设施，每天在高峰时段有超过100万人口进出中心城区，造成该区域严重的交通拥挤，区域内平均车速只有14.3公里/小时(目前，北京高峰时段核心区域平均时速约为19公里/小时)。而在上世纪50年代初，更是出现诸如“伦敦烟雾”事件等环境污染问题，浓厚烟雾无法扩散。据统计，持续天的事件内，死亡人数比平时增加4000人。

3、纽约

　　狭义上的纽约市指曼哈顿、布朗克斯、布鲁克林、皇后和斯坦腾岛5个区，总面积786平方公里，而广义上的大纽约则包括纽约州、新泽西州和康涅狄格州的26个县市，面积为32400多平方公里，人口超过1680万。1921年，纽约市的人口达到618万人。在工业化时期纽约也是全美最大的工业基地。纽约在城市化进程中也面临着城市病的困扰，突出表现就是工厂集中于市中心，导致人口拥挤、空气污染、交通拥堵等问题极为严重。例如，在上世纪初期，大量工厂聚集市区引起严重的工业污染，空气污染滋生了肺气肿、肺癌等多种疾病，严重威胁到居民的身体健康。1910年，纽约市仅有5%的人活到60岁，20%的幼儿活不到5岁；交通堵塞也引起了一系列社会问题，据保守估计，当时纽约每年因交通堵塞而至少损失1.5亿美元。

(二)东京、伦敦和纽约早期城市病的主要成因

　　纵观三个城市发展历程，城市病最严重的时期是在其工业化发展的高峰阶段。由于工业企业集中于城区，吸引人口大量集聚，进而造成环境污染、住房困难等严重的城市病问题。在工业化发展的这一阶段，东京都和伦敦的城市人口也达到最高峰。在工业化阶段完成之后，东京、伦敦、纽约等大城市开始了产业结构转型过程，伴随工业企业外迁，城市人口也经历了下降的过程。而针对工业化进程中的城市病问题，政府开始更加注重规划引导的作用，采取措施疏解城市职能，解决城市资源过度集中问题，这些大城市的城市病得到缓解。

国际大城市城市病应对经验

(一)东京应对大城市病的经验

　　自上世纪60年代，日本开始采取措施应对城市病，主要包括以下方面：

　　1、注重人口调控，通过产业结构调整促进人口合理流动。

　　东京产业结构经历了从城市化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。东京在1959年通过了《工业控制法》，在首都圈内的部分城市，对一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。工业控制法的实施，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，既增加了地区生产总值和人均地区生产总值，也大大降低了东京城市的人口总量。

　　2、加强规划引导，疏解中心城区功能，促进城市功能合理分工。

　　东京在应对城市病的过程中，从关注城市规模转向关注城市布局转变。1956年，日本制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心、半径100公里的首都圈地域范围。需要注意的是，日本首都圈只是规划区域或政策区域，并不是行政区域，因此，这些规划都在国家层面进行编制，而非在单一行政区范围内完成。在国家层面编制的跨区域规划，增强了规划的效力，也使城市群布局得以形成，既解决了单一城市人口过于集中带来的问题，也在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，扩大了城市的容纳能力，提高了城市影响力。1956年后，日本五次编制实施《首都圈基本规划》。规划都强调中心城区职能的分散，包括建设城市副中心和新城。根据规划，东京于1958年、1982年和1987年分步骤分阶段实施“副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区-副中心-周边新城-邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。最近一次规划于1999年编制，规划期到2015年，提出在东京圈内形成“分散网络构造”。

　　3、完善公共交通设施，加强都市圈内各城市之间的联系。

　　东京在发展过程中，高度注重依靠轨道交通引导副中心发展。如，修建一条环市中心铁路，依托各交通枢纽将各副中心串联起来。然后再以各副中心为起点，修建众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轻轨线，并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。目前，东京大都市圈现有300多公里地铁线，铁路近3000公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次，承担了东京全部客运量的86%。在早高峰时的市中心区，有91%的人乘坐轨道交通工具。

　　4、促进公共服务均等化，避免中心城区公共服务资源过度集中。

　　以教育为例，东京按照日本政府相关规定，通过教育经费投入和教师轮岗制度，大力促进教育均等化发展。在经费保障方面，义务教育经费投入由较高层级政府承担，例如，以东京都市圈内县级政府(大致相当于我国省级)为主体，比重在　40%以上，其余以中央政府承担为主。高级别政府承担教育经费，保障了经费的来源。在师资水平方面，日本公立中小学的教师按公务员对待，由政府统一调剂和管理，根据相关法律规定，一个教师在同一学校连续工作不得超过　5　年。政府直接主导与调整教师的定期轮转流动。通过教师的轮转流动，保证了区域师资力量和教学水平的相对均衡。

(二)伦敦应对城市病的经验

　　伦敦有针对地治理城市病始于上世纪30年代。主要措施包括规划与立法引导、构建完善的交通体系、加强住房保障等。

　　1、规划与立法引导城市功能疏解。

　　为防止伦敦无限制地蔓延，英国政府通过一系列立法和规划，缓解了大伦敦地区人口高度集聚、城市功能过度集中的问题。1937年，英国政府成立了“巴罗委员会”，负责伦敦地区的规划，1938年又颁布了《绿带法》，该法规定，在伦敦周围保留宽13-24公里的绿带，在此范围内不准建工厂和住宅。1946年《新城法》通过后，掀起了新城建设运动，到1950年代末，在离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城，旨在解决城市人口集中、住房条件恶化、工业发展用地紧缺等问题，实现“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”的目标。为了达到这个目标，新城一方面吸引企业迁入，同时，建设完善的基本生活服务设施，以满足居民工作和日常生活需要。但就当时的情况看，由于新城人口大部分来自外地，在某些方面反而增加了对伦敦的压力。1960年代中期，大伦敦发展规划编制，旨在在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。正是从这一时期开始，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，伦敦都市圈由封闭到放射，既形成了具有世界影响力的都市经济区，也避免了单中心城市高度集中的城市功能。1992年，伦敦战略规划委员会提出了“伦敦战略规划白皮书”。1994年该委员会又发表了新的伦敦战略规划建议书，明确指出伦敦大都市圈和东南部地方规划圈之间的关系和发展战略。

　　2、构建完善的公共交通体系，提高私人交通成本，缓解交通拥堵。

　　构建发达的地铁网络和完善的公交系统，是伦敦应对交通拥堵的重要方式。伦敦地铁线路超过400公里，目前，75%在中心区上班的人群通过铁路网络。此外，伦敦还大力发展公交车专线，拥有近300公里的公交车专线，并且采用低票价吸引公众通过乘坐公交车的方式出行，例如，伦敦18岁以下的青少年都可以免费乘坐有轨电车和公交车。此外，伦敦提出“为拥堵买单”的计划，即征收拥堵费，通过实施这一计划，在伦敦中心区特别路段的交通量明显减少了10%—30%。

　　3、完善多样化、分层次的住房保障体系。

　　20世纪70年代以前，保障城市居民的基本居住空间是伦敦住房政策的核心问题。这一时期，主要侧重于单纯的住房政策和金融政策。自20世纪70年代开始，伦敦政府加强政策调控，实行住房制度改革，并于1980、1984、1986年相继颁布了《住房法》、《住宅与建筑法》、《住宅与规划法》等，自此之后，政府持有的公房开始大规模出售给普通居民和其他私人机构，鼓励居民通过租房、抵押贷款购房等方式解决住房问题。总体上，伦敦住房供应日将转向市场机制，但也通过住房补贴等保证了弱势群体的住房问题。伦敦的住房居住方式分为三种类型：一是自住住房，二是租住私房，三是租住政府公房。目前，英国居民中有68%的居民拥有自有住房产权，另外32%的居民租赁住房，其中22%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私人房屋。

伦敦地铁

(三)纽约应对城市病的经验

　　1、重视跨行政区的组织协调，强化规划实施力度。

　　纽约同样进行了旨在疏解城市职能的规划。自上世纪40年代开始，纽约开始了城郊化进程，首先是城市居住功能郊区化，50年代纽约的城郊化迈入高潮阶段，大量居民由市中心搬往郊区。进入60年代，纽约不断完善郊区城镇功能，形成了具有完善城市功能的新区域，这为纽约郊区创造了大量就业机会，也减少了郊区城镇与中心城区的通勤。

　　在实施城市规划、促进中心城区功能疏解的过程中，纽约市注重发挥区域协调组织的作用，其中，既有政府支持的组织，也有民间成立的非赢利组织。比如1898年成立的大纽约市政府、1929年成立的区域规划协会、上世纪60年代成立的纽约大都市区委员会等等，这些组织积极倡导区域规划和区域合作，在区域规划和区域发展协调机制形成等方面发挥了重要作用，并极大地强化了规划的科学性、民主性和权威性。

　　2、完善公共交通体系，化解交通拥堵。

　　纽约注重发挥公共交通的作用，缓解交通拥堵。与美国人均每天开车41.6公里的距离相比，纽约居民每天人均开车距离仅为14.4公里。在全美各大城市中，纽约公共交通出行比例最高。

　　就纽约市区的情况看，发达的地铁线路纵横交错，工作日每天平均运送　500多万人次，比美国其他所有城市地铁运送的乘客总和还要多；纽约的公交与地铁线路均为24小时营运。同时，为了保证交通顺畅，如同大多数城市一样，纽约市政府也在交通流量大的路段开辟公交专用道。　

　　3、兴建或资助公共住房建设，解决住房难题。　

　　美国政府将住房平等作为市民的一项基本权力。纽约实行多样化的住房政策，其为低收入者提供的资助主要有三种形式：第一，直接资助，通过政府的专门项目支持具体住房工程(如公共住房)建设；第二，帮助租房者获得私人市场的住房；第三，政府提供资金以及免征贷款利息税、所得税，减征财产税等。此外，纽约市还对住房租金的涨幅进行干预，控制居住成本以及保障低收入家庭的住房，并出台了“租金控制法”，住房租赁市场上的租金管制住宅和租金稳定住宅占到总量的50%以上，完全按市场租金的住房仅占1/3。根据统计，在纽约大约有200万居民——纽约市人口的四分之一以上——住在租金受管制的公寓里。

国际经验对中国缓解城市病的启示

　　东京、伦敦、纽约等国际大都市在应对城市病方面有诸多类似之处，应该也能在中国特大城市缓解城市病发挥作用，包括提高规划层次，加强规划管理，加大资源配置的均衡性，提高硬件建设的水平等。

(一)加强跨区域的规划协调

　　国际大都市通常都存在一个跨区域的协调机构，类似于“大都市规划委员会”，对区域城市发展和规划进行协调。都市圈的规划权利集中在规划委员会，由委员会来进行统一的研究、安排，从而可以较好地实现区域内的资源整合和产业合理布局。通过跨区域的规划，构建起多中心的城市群布局，并根据大城市的发展规律，维持大城市的开放性、流动性、多样性和异质性，促进大城市及以此为核心城市的城市体系各成员城市的合作与发展，推动城市群(都市圈)内各城市的协调发展。如国内特大城市北京，应着加强协调、统一规划，建设涵盖北京及周边天津、河北部分城市的大首都都市圈，形成城市群内产业、功能合理分工，缩小城市群内城市发展差距。

(二)通过立法确立规划的权威性

　　国际大城市都高度重视规划的权威性，在规划制订阶段，注重公众参与的作用，并反复进行广泛论证，以确保规划的科学性和操作性。同时，在实施规划方面，都通过规划立法，强化规划权威性。如，日本从法律上界定了首都圈的范围和发展方向。随后又相继颁布了《首都圈市街地开发区域整备法》《首都圈建成区限制工业等的相关法律》《首都圈近郊绿地保护法》《多极分散型国土形成促进法》等多部法律法规。而在伦敦城市规划过程中，英国议会先后颁布了《绿带法》《新城法》《内城法》等法律，有效地保障了伦敦都市圈均衡发展与社会公平。我国虽然颁布实施了《城乡规划法》，明确了规划的法律地位，但受规划科学性等诸多影响，规划权威性仍需加强。

(三)发挥政府调控作用，促进公共资源的均等化配置

　　国外城市在注重发挥市场机制的同时，也高度重视发挥政府调控引导作用，通过公共资源与服务合理配置，控制人口和资源向大城市的过度集中。在操作模式上，包括引导城市空间沿交通干线或以相对集中建设新城等形式，完善新城综合服务职能，减少通勤人口，将新城建设成为承载人口的重要区域。例如，东京、纽约等城市在公共资源配置方面，都努力避免优质资源的过分集中，特别是教育资源配置方面，根据国家以及地方政府相关立法，促进教师在区域之间的流动，实现教育质量的均等化。国内城市发展也应注重通过公共服务的均衡化布局，提高新城公共服务水平，增强新城服务配套能力。例如，北京、上海等大城市，要通过规划甚至行政手段，分流中心城区高度集中的优质教育、医疗等资源，公共资源供给加快向周边新城以及城市群区域内其他城市倾斜。

作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心/国务院发展研究中心社会发展部

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责任编辑：高娜