记者　朱磊 刘峰 《 人民日报 》（ 2013年10月12日 09 版）

今年8月发布的《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》提出，在城镇污水处理等重点领域，鼓励发展环保服务总承包和环境治理特许经营模式，专业化、社会化服务占全行业的比例大幅度提高。

近日，记者走进宁夏回族自治区银川市的污水处理厂，实地探访其特许经营模式。

污水处理特许经营，有利于政府转变职能

银川市的第一至第四污水处理厂，以特许经营的方式运营1年多了。

2008年，银川市根据建设部颁布实施的《市政公用事业特许经营管理办法》，面向社会以TOT模式招标，马来西亚达力集团以8.1亿元中标，获得4座污水处理厂30年的特许经营权。2012年1月1日，4座污水处理厂开始商业运营。

通过特许经营的模式，引进专业环保公司从事污水处理，减轻了政府的压力，污水处理厂运营和管理效率都提高了。

“随着改革的深入，政府应该转变职能，政府购买环保服务是大趋势。经过1年多的运营管理，我们认为特许经营方式是成功的。”银川市建设局局长夏斌介绍，过去，政府每年给4家污水处理厂拨款3000到4000万元，还不包括设备维修、更新改造费用。如今，4个厂2012年处理近1亿方污水，政府支付污水处理服务费近7000万元。看似比以前拨款多了不少，但维修、升级改造和扩建等款项不用财政另拔，由企业自行解决。

“特许经营条款里约定，将来的升级改造由企业融资，政府不掏一分钱，有效减少了政府对公用事业的投资压力，并且提高了公用事业的服务水平。企业进驻后，最大的变化就是改变了国有企业管理吃大锅饭的现象，成本核算更加精细，运营管理明显严格科学很多。”夏斌说。

谈到公用事业的市场化特许经营，达力（银川）污水处理有限公司总经理韩宁说：“以商业TOT和BOT的模式进入市政公用事业特许经营可以帮助政府盘活资金，能够投入其他的公用事业和基础设施建设。”

污水处理厂专业化运营，管理效率高

银川市西夏区丽子园北路东侧，便是银川市第二污水处理厂。9月20日，记者走进厂区，一座现代欧式园林建筑映入眼帘。周边绿树成荫，鸟语花香，若不是远处的生化反应池传来阵阵机器轰鸣声，完全想象不到这里竟是一座处理污水的工厂。

在厂区内，记者只在一处车间看到3个维修工人在检修机器。工厂运行部主任赵磊介绍，二厂污水处理高度自动化，不需要太多人力。目前生产很稳定，各项指标情况都不错。

刚签协议时，厂子主要处理生活污水，如今每天处理的污水中，60%是工业污水，负荷相对于过去大大增加。

“每个厂设计的时候都有一个变化系数，二厂设计处理能力是每天5万吨，现在已经满负荷运行，日均处理6万吨污水，最高的时候达到8万吨。”达力（银川）污水处理有限公司副总经理姚斌说。

赵磊说，4家污水处理厂按照当时TOT转让的协议，改制留下了大部分职工，而且保证待遇不降低，逐年根据企业的经营情况调整，生产部门普通职工的待遇也在提高。

目前，银川市污水处理率已超过92%以上，搞特许经营的4个污水处理厂，承担着市中心3个区80%以上的污水处理。

银川地处西部，达力集团为什么要到这里投资污水处理？

韩宁表示：“进入新世纪，中国从中央到地方越来越重视环保，我们觉得在中国投资环保前景很好。在西北，我们目前只是在宁夏有投资，其他省区如有合适机会，我们也期待能够进入。”

“中国有个西部大开发战略，西部未来的环保事业发展有很大空间，我们就是看中这个来的。很多人有误解，认为这里投资环境不如南方，我们觉得这边天时地利人和都具备，投资环境相当不错。”韩宁说。

公用事业市场化，政府还要依法监管

将污水处理业务交给外资或民营资本之后，政府还应该做些什么？

“我们进一步加强了监督管理，大的方面按照《市政公用事业特许经营管理办法》，操作层面依据特许经营协议。”银川市建设局公用事业科科长汤进忠介绍，银川市建设、财政、环保三部门联合制定了对4座污水处理厂的考核办法。出水水质达到国家的排放标准，才支付污水处理服务费。

“公用事业市场化以后，政府不能不管，不但要监管到位，还要有激励机制。既不能让企业离开政府的视线，也要让百姓享受到更好的服务。”汤进忠说。

外资或民营资本进入污水处理行业，并非没有隐忧。

业内人士分析，外资或民营资本进入公共事业，最大的问题就是管理过程缺乏法律法规，没有强硬的特许经营管理手段。比如污水处理，如何对水质、水压进行有效监测与监管，哪个部门主要负责？这些问题解决不好，就可能让企业既当运动员又当裁判员。

“从银川的情况看，行业监管部门没有水质检测机构，建设局、环保局、财政局各管一块，只能考核管理，不成系统。”汤进忠说，“根据实际调研和发生的问题，我们感觉到政府需要成立一个综合性的水质检测机构。”

汤进忠说，外资企业进来后，在文化交融、管理模式上都出现一些“水土不服”的情况，要有个适应过程。这些非利益性的摩擦，可通过沟通慢慢解决。

目前，银川正在酝酿出台当地的《市政公用事业特许经营管理办法》，涉及市政公用事业的6个领域。《办法》出台后，市政公用行业特许经营管理就有了法律法规依据。

既要让环保服务惠民生，也要让企业有钱赚

随着国家环保标准的提高，4座污水处理厂的出水水质，都要求达到1级A的标准。

根据协议，4座污水处理厂的升级改造、扩建将由企业来投资。已经获批立项的第三污水处理厂升级扩建项目，也是2013年自治区节能减排的重点项目。目前，污水三厂升级扩建的初步设计已经做完。

“4座处理厂是按照2级标准建设的，设计处理能力是每天30万吨，现在处理量已经达到每天34万吨，处于饱和状态，必须扩建升级。升级改造项目从今年开始准备和启动，需要大量资金。升级改造后水质标准提高，运营成本也会上升。”姚斌说。

“总部对银川4个厂的改造很重视，资金方面没有问题。增加的投入，我们希望通过合理调价来弥补。如果国家有相应的资金扶持，也希望政府帮我们争取。”韩宁说。

姚斌算了一笔账，现在处理1吨污水，政府的付费是7毛钱，明年提到8毛，以后两年调一次价。据估测，直接生产成本就是人工、电、药、日常维护，算下来估计在4毛以上。企业中标后已经投资了8.1亿元，4个厂全部升级改造，加上二厂和三厂的10万吨处理能力扩建，概算下来还要再投资五六亿元。目前每年的污水处理费才几千万，企业前期的投入需要十几年才能收回。

“近年来银川市工业发展很快，非民用生活污水的处理量已经超过了60%。与生活污水处理相比，工业污水的处理成本要高很多，考虑到这个因素，我们的投资成本回收时间可能会更长。”姚斌说。

“困难是有一些，但我们还是充满信心。环保产业是微利产业，回报周期慢不代表不能挣钱，我们公司在污水处理行业做了很多年，有一些成熟的经验，希望在国内发挥特长。”韩宁如是说。

夏斌表示：“政府不是要把包袱甩给企业。签订特许经营协议之前，我们进行了很细的测算，既要环保服务惠民生，也要让企业有钱赚。”

市政公用事业特许经营（链接）

2004年3月出台的《市政公用事业特许经营管理办法》规定：“市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”

因为这种特许经营是政府授权的特许经营，可称之为行政特许经营。

特许经营中，有TOT模式和BOT模式。TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，直译为“移交—经营—移交”，通常指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，投资人在约定期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业。

BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，直译为“建设—经营—转让”，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。