《中国社会科学报》2013年9月27日第506期 作者：曹海军
【核心提示】总体上说，美国城市政治及治理大体上围绕着三个主要的贯穿始终的线索展开：经济增长政治、种族和族群冲突政治、碎片化的大都市区治理。
城市化或城镇化是现代化的标志之一，作为西方现代化的策源地之一，美国城市化的发展和演化历程尤其具有典范意义，由此产生的城市政治现象和政治过程，在全球的地方“尺度”上凸显政治的现代性与问题域。总体上说，美国城市政治及治理大体上围绕着三个主要的贯穿始终的线索展开：经济增长政治、种族和族群冲突政治、碎片化的大都市区治理。
经济增长高于一切
经济增长与繁荣是地方共同体长期发展的前提和基础，因此，任何市民和城市领导都将其视为首要的政治目标。从北美第一个殖民地詹姆斯敦建城以来，城镇就成为了英国企业家以股份制公司形式从事商贸投资活动的“淘金”基地。此后的两百年里，城市作为资本主义体系引擎的角色始终如一。在某种意义上，城市就是一个大公司，城市政府将城市作为公司悉心经营，始终将权力的重心用于推动地方经济增长。即使在这个自由主义盛行的国度里，地方政府仍然有权力以公共目的为合法理由，在不经所有者同意的情况下剥夺其财产。城市政府可以自由地将这种权力解释为经济发展的利器，政商一体形成的“增长联盟”成为美国主要城市“增长机器”的真正推手。尽管经济增长的目标可能会损害诸如个人权利、公平正义、环境恶化等价值目标，但地方繁荣的主旨始终无法动摇，主宰了城市政治的民主议程。
种族与族群冲突频仍
美国是一个移民大国，特别是进入全球化时代，诸如纽约、芝加哥、旧金山这类大型世界城市的大规模人口迁移产生的社会政治效应凸显，种族和族群认同问题尤为突出。进入20世纪，大规模的人流继续涌向城市，移民产生的族群和种族问题持续剧烈发酵。20世纪20年代，国会立法限制了移民潮，与此同时，农村转移人口又开始加速进城。二战后，非裔美国人开始在北方工业城市寻找工作机会，摆脱了南方衰落地区的失业和贫困状态。墨西哥人也越过边境逃避本国的暴力与贫穷。这些都注定了20世纪的美国必将充斥种族暴力冲突。城市内部的持续紧张局势促使富裕的白人家庭撤离内城，落户郊区，城市“郊区化”时代开启。社会和种族隔离很快将城市分为内城和郊区。1992年洛杉矶种族冲突集中反映了这一治理困境。
与此同时，不同社会文化背景的移民存在着严重的族群认同问题，拉丁裔美国人、非裔美国人、亚裔美国人，这些词汇还不足以充分解释美国族群认同的复杂性和多样性。美国存在的大批混血儿更增加了认同的复杂性。显然，19世纪和20世纪早期的欧洲移民在获得公民权之前已经在全国和地方选举中获得了投票权。而直到今天，在种族问题较严重的大都市区，拉丁裔和非裔美国人大都被隔离在内城和近郊，他们在行使投票权上远远不及居住在郊区的白人中产阶级。不仅如此，他们获得的基本公共服务也是不均衡的，教育、医疗、就业机会远远低于土生白人。原有的政治架构和制度过程强化而非弱化了种族的两极分化现象，这就决定了，地方政府在回应大多数选民利益诉求的同时，也必须为少数族裔群体提供发展机会。如何实现“多元共生”、“异中求同”，成为大都市区新的城市政治问题和民主难题。
民主的公民身份并非始于成员身份和权利，而是始于政治想象力和同情心。谢茨施奈德曾指出，“民主首先是一种心态”，“始于对人民的想象行为”，“作为道德体系，民主是创立共同体的试验”，“坦率地说，民主就是对人民的爱”。然而，对于美国的城市政治来说，真正落实20世纪60年代确立的公民权，充分实现公民身份，这一目标的实现仍然遥遥无期。
碎片化的大都市区治理困境
美国的城市化进程经历了两个多世纪的历史演变，经历了工业化时期的快速城市化时期和后工业化时期的郊区化时期。第一个阶段以工业化和人口集聚为特征，城市是技术创新和经济生产的中心。第二个阶段，伴随着“城市蔓延”（urban sprawl），城市地理悄然变化，富人纷纷迁出城区，中心城区开始被郊区包围，出现了“郊区化”的现象。中心城区和郊区构成了行政上互不归属的新城市形态“大都市区”，大都市区内税负和公共服务不统一，由此导致碎片化的大都市区治理问题。
大都市区碎片化的后果体现为多个方面。最重要的问题就是居民会认同地方而不将自己当成更大区域的公民。此外，在大都市区内的地方政府之间存在着广泛而激烈的竞争，“用脚投票”的税基激励迫使地方政府使出浑身解数提高社会服务和公共设施水平。
空间的碎片化与种族和族群多样性交互作用，给城市治理提出了严峻挑战。20世纪90年代以来，伴随着经济全球化的深入展开，区域竞争力逐渐成为各国城市区域关注的焦点。为了应对大都市区的碎片化问题，提高区域竞争力，在实践的推动和对传统改革派（即“传统区域主义”）以及公共选择学派融合发展的基础上，城市政治和地方治理领域内兴起了一股“新区域主义”思潮，认为在解决城市问题上应综合考虑竞争与合作、分权与集权的因素，才能有效实现治理大城市的目的。
上述三个问题困扰了美国百年城市化的历程，随着全球权力的转移以及国际、区域和国家间竞争的加剧，超国家、国家以及区域层面的问题逐渐沉积到城市这一层级，更加剧了上述问题治理的复杂性，也成为美国城市治理的重大挑战。
（作者单位：天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院）