《中国社会科学报》2013年3月15日第427期 作者：张友浪
【核心提示】政策创新与政策扩散仍是一个有待开拓的研究领域，我们应在借鉴国外先进理论与方法的情况下，加强对这一领域的研究，推动与国际学界的对话交流，为政策实践提供理论支持。
无论从政策实践还是从政策研究来看，政策创新与政策扩散都是一个重要的话题。在政策的实践领域，国际性组织和地区性组织都在大力推行标准化的政策框架。政策信息的传播范围不断扩大，传播速度也不断加快。在政策的研究领域，国外有关政策创新与政策扩散的学术文章已逾千篇。政策创新与政策扩散已经成为公共政策、国际政治、比较政治、政治经济学等领域讨论的热门话题之一。
研究方法多样化
政策创新即一个政府采纳一项它未曾采纳的政策，而不论该政策以前是否在其他时间和地点被采纳过。有学者对政策创新与政策发明进行了区分。政策发明是指构建一些原创性的政策理念、政策项目与政策方案，而对这些政策理念、政策项目与方案的应用则可称为政策创新。西方学界研究的主要对象是政策创新而非政策发明。从一般意义来说，政策扩散可以被定义为一个政府的政策选择被其他政府的选择所影响。从整个世界范围来说，在每一个政策领域，每一个行政区域的政策都会在某种程度上受到外部因素影响。在相关的学术文献中，与政策扩散相近的概念还包括政策转移、政策学习、经验总结等，它们在不同的情境下会有不同的用法和内涵。
政策创新与政策扩散的研究方法包括定量与定性两种。占主导地位的是定量方法，主要包括横截面分析方法、因子分析方法、事件历程分析方法、配对年份分析方法等等。
早期的文献为了检验政府创新的内部决定模型，都会采用横截面分析方法。其中自变量是地方政府的政治、社会和经济特征，因变量既有可能是政策被采纳的年份，也有可能是政府是否在特定日期采纳了一项政策。这种方法存在很大的局限，因为许多政府对政策的采纳过程会跨越几十年。
早期也有学者使用因子分析方法发现一些行政区域的聚类，在这些行政区域的聚类中，各地方政府在面对各种政策时都有类似的采纳顺序，然后检验存在于同一聚类中的地方政府是否也在这个国家的同一地区。当然，只有在检验好几项政策时，这种方法才是可取的。而且，如果各地方政府的聚类没有遵从地理等高线，很可能是由于一系列政策是从不同的“起始行政区域”传播的，从而导致不同政策拥有不同的采纳顺序，即使此时每项政策扩散的地域性很强。
事件历程分析方法是对上述方法的重大推进。所谓事件历程，是指在特定时期中，对一个样本中的个体是否经历某个事件的记录。在一个离散时间模型中，分析的时期被划分为一系列不同的单位（例如年份）。但是也存在连续时间的事件历程分析模型，它假设事件发生的时间能被精确测量。在事件历程分析方法中的一个重要概念是风险集，即样本中在特定时间可能发生事件的个体的集合（即拥有一个经历事件的机会）。当被分析的事件是个体所不能重复的（例如死亡），那么在样本中的个体经历这件事后，风险集的规模就会降低。在离散时间的事件历程分析方法中，被解释变量被称为风险率，并被定义为概率Pit，其中个体i会在特定时间t经历事件。风险率被假设为由一系列的自变量所决定。当然，风险率作为概率，是一个不可观察的变量。事件历程分析方法中的因变量是一个虚拟变量，在个体经历事件时取值为1，当个体没有经历事件时取值为0。这个变量的二分性质让概率单位模型或者分对数模型成为优先采用的预测技巧。
相对于早期的研究方法，事件历程分析方法拥有以下几个重要的优势：第一，它适于检验结合内部决定因素与地区影响的统一的政策创新理论。第二，不像传统上检验内部决定模型的横截面方法，事件历程分析方法能够检验年度特征变化特别大的地区采纳政策的概率，因为年度纵向变化也被并入了资料库。第三，使用事件历程分析方法来研究政策创新将会大幅度提高文献中研究发现的相关性。特别是，事件历程分析方法能够估测特定类型的政府会在一个特定年份采纳一项政策的概率。
然而事件历程分析方法也有缺陷：它没有考察是否越成功的政策扩散得越快或越全面。因而沃顿修正了事件历程分析方法，没有关注事件历程，而是关注配对的地方政府。该方法将每个地方政府都和其他地方政府配对。如果A政府采纳了B政府已经采纳的政策，那么因变量取值1，否则取值0。通过这样一个简单的修正，学者们就可以克服上述问题。这样做的好处是，无论如何调整政策方向，因变量都可以考虑到其他地方政府是否已经采纳相关的政策。
警惕政策扩散的弊端
对政策创新与政策扩散的研究给我们带来一些启示。
第一，政府之间互相竞争。蒂伯特曾提出这样一个模型：地方政府之间相互竞争，提供对居民有吸引力的政策，而居民则根据他们对税收和消费的偏好来选择自己的居住区。在政策扩散中，这种竞争就会影响政府的选择。在再分配政策领域，这种以竞争为基础的政策扩散产生了最强烈的政策交流。
第二，政府之间互相学习。为了让政府更好地扮演民主实验室的角色，政策制定者必须扮演科学家，观察这些实验并从中学习。最近的政策扩散文献提供了大量政府之间相互学习经验的证据。
第三，政策扩散并不总是带来益处。尽管认识到政策扩散的益处非常重要，但宣称政府间相互关联的决策都是有益的则是错误的。学者们已经描述了政策扩散的四个机制：竞争、学习、模仿和强制。政府间的竞争有可能会帮助消除低效、浪费现象，在服务上竞相满足居民的愿望。政府间的学习能够产生更为有效的政策选择。然而在特定的再分配项目中，竞争也会导致逐底竞争的问题，地方政府有可能学习其他政府的错误经验。模仿是指直接复制其他政府的政策，而不关心他们的政策影响。有时这么做富有成效，但很多情况下，会导致不合适和论证不够充分的政策选择。强制是指一个政府运用暴力、威胁、激励来影响其他政府的政策抉择，其极端案例是武装冲突。但强制并不一定表现为军事冲突，经济力量也能提供强制的基础。
第四，政策性质、政府能力、权力下放程度对于政策扩散的影响很大。政策的复杂性、兼容性、可观察性、相对优势、可试用性会影响政策扩散的程度与范围。地方政府对政策的采纳存在两种效应：第一是“雪球效应”，第二是“压力阀效应”。现实中，这两种效应都有可能发生，但哪种效应占主导取决于地方政府的综合能力。权力下放有利于释放政策扩散的实验力量，就如它能带来政府间健康或不健康的竞争一样。政策制定者在采取集权化措施来控制发展型政策时应慎重，因为这些政策或许更适于通过试验和学习来解决。
在国内，政策创新与政策扩散仍是一个有待开拓的研究领域，我们应在借鉴国外先进理论与方法的情况下，加强对这一领域的研究，推动与国际学界的对话交流，为政策实践提供理论支持。
（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）