泰安市:充分发挥平安协会在社会管理中的生力军作用

2012年04月18日 来源:人民网 作者:中共泰安市委政法委员会

  山东省泰安市在推进基层社会治安综合治理和平安建设实践中,探索创造了“平安协会”这一新的群防群治组织形式。各级“平安协会”组织在整合社会资源、协助社会治安防范、化解社会矛盾纠纷、处理突发性群体事件、开展法制宣传教育等方面发挥了重要作用,成为维护基层社会稳定的一支重要力量。“平安协会”的建立与发展,形成了政府调控机制与社会协调机制相联、政府行政功能与群众自治功能互补、政治力量与社会力量互动的格局,走出了一条以人民群众为主体抓社会稳定、参与社会管理的新路子。

 一、充分认识新形势下“平安协会”的重要作用,积极探索依靠人民群众参与社会管理的新路子

  近年来,随着改革开放的不断深入,泰安市的经济和建设得到了快速发展,城乡人民的生活水平得到了极大提高,进入二十一世纪,农村改革进入了一个新的阶段,土地实行了规模经营,大批青壮劳动力转移到城市务工,许多农村特别是边远山区社会治安出现了一些问题,治安案件居高不下,据有关部门统计,2004年农村治安案件比2000年上升了18%。为解决这个问题,泰安市各级也先后尝试过在农村实行社会治安承包责任制、警民联防、组织义务巡逻队等形式缓解社会治安带来的压力。2005年,泰安农村全面取消了“三提五统”,村集体没有财力支持,一些刚刚建立的基层治保、调解组织形同虚设。如何探索新形势下维护农村社会治安、保持社会稳定、确保经济快速可持续发展,成为摆在泰安市各级领导面前一个新的课题。而新泰市大力创建“平安协会”的做法使泰安市的领导眼前一亮。新泰市是泰安市下辖的一个县级市,改革开放以来,经济发展迅速,是闻名全国的百强县。和泰安市的情况一样,近几年,该市也出现了农村社会治安案件不断上升、群众安全感不断下降的问题。该市的楼德镇岚山村地处泰安、济宁、临沂三市交界,盗窃案件频发,村民无奈,只好夜间在牲口棚、羊栏、猪圈搭地铺陪住,被戏称为“家畜三陪”,村民自发组织全村人轮流守夜巡逻。该市汶南镇地处矿区,企业和个体工商大户比较多,夜间偷盗案件频发,建筑工地物资被盗非常严重,而当地警力又严重不足,2006年2月,汶南镇的55家企业、行政村自愿出资48.8万元,成立了平安协会,组织专职治安队伍昼夜巡逻,几个月下来,全镇的可防性案件比上年同期下降80%。岚山村特别是汶南镇的做法给新泰市领导一个很好的启示,他们总结、完善汶南镇群众自发组织筹资金保平安的做法,在全市范围内创建了以人民群众为主体的平安协会,并以“平安协会”为依托构建了以人为本的矛盾化解机制、平安共建机制和社会治理机制,收到了极其显著的社会效果,走出了一条实现可持续稳定和社会长治久安的“平安之路”,形成了具有鲜活生命力和普遍推广价值的“新泰经验”。

  “新泰经验”受到了各级领导和社会各界的高度重视,泰安市委、市委政法委的主要领导同志认真总结新泰市创建平安协会经验,结合泰安市农村社会治安出现的新问题,认为:社会管理,不仅要靠党委的正确领导,政府的尽职尽责,更需要广大人民群众积极参与,社会组织联动才能使社会管理不断创新,新泰市创建的平安协会,一是以广大人民群众为主体,政府、企业、社会共同参与,坚持统筹管理,稳定与发展相互促进。二是解决了组织、人员、经费问题,使治安队伍充分发挥作用,人民群众共筑平安、共享平安,这正是泰安市当前关键发展时期在维护社会稳定促进社会发展上亟待解决的两个关键性问题,值得在全市加以推广。从2007年初开始,泰安市适应形势发展新需要,顺应广大人民群众意愿,按照党委政府领导、民政部门审批、群众自愿参加的原则,在全市层层建立平安协会这一群众自治组织。泰安市建立市级平安协会,县市区及所辖乡镇(街道)平安协会全部建立,同时建立了卫生、教育等行业协会、村居分会。推广过程中,泰安市首先明确界定平安协会职责。“平安协会”的主要职责任务是:筹措防范经费,支持开展基层人防、物防、技防和心防建设;加强各方面利益关系协调,积极化解社会矛盾纠纷;在党委、政府领导下,协助基层组织处理群体性事件和突发性事件;开展法制宣传教育,提高会员遵纪守法自觉性和依法经营、依法维权能力;督促会员落实各项防范措施,做到“看好自己的门、管好自己的人、办好自己的事”;按照权利与义务对等原则,为会员提供优质高效的治安服务和安全保障,协助公安机关维护当地的社会治安。其次选准配强协会班子。对协会会长、副会长、秘书长等协会干部的酝酿、推荐和提名进行把关,依照协会《章程》规定的选举程序,选拔政治作风硬、群众威信高、基层经验丰富、组织协调能力强、公道正派、热心公益事业者担任协会领导。三是健全完善协会制度。指导协会制定《章程》,明确规定协会的性质宗旨、职责任务、会员权利与义务、组织机构、经费管理等基本内容。健全完善与《章程》相配套的协会工作制度,依法有序地规范运作各项活动。同时,严格监管协会经费。指导协会健全完善经费筹集、财务管理和决策使用的制度及程序,严格执行国家财务法律制度,完善各项会计管理措施,自觉接受会员、财政审计部门和社团登记机关的监督。全市87个乡镇平安协会全部整合进入乡镇综治工作中心平台。同时,泰安市还下发了关于深化平安协会建设的《意见》,市、县、乡综治委加大指导和督导力度。市镇两级综治办加强对协会的业务指导和工作协调,公检法等部门与平安协会互动联动,使得平安协会有强有力的后盾,保证了平安协会工作的权威性,平安协会职能由当初的治安巡逻向化解矛盾、参与社会管理等方面延伸,规模逐步扩大到市、县、街道办事处。目前,全市6个县市区、87个街道(乡镇)发展各类平安协会168个,平安分会2079个,会员12万人,收取会费2.6亿元。

二、加强指导,规范运作,确保平安协会健康有序发展

  平安协会是在党委、政府领导下,由社团登记管理部门审批、群众自愿参与的自治组织,依法进行自我管理、自我教育、自我监督、自我发展。主要是参与社会治安防范、矛盾纠纷化解、突发事件处置、法制宣传教育、社会事物管理等,是政法综治力量的有益、有机、有力补充。会员职责主要是担当社会治安防范员、矛盾纠纷调解员、预防犯罪帮教员、政策法规宣传员、社情民意信息员、公共安全管理员。政法综治部门加强对平安协会的业务指导,定期向协会通报综治工作情况,协调协会的工作和活动,不断提高平安协会的社会公信度。平安协会为群众有序参与社会治安综合治理创造条件,规范平安协会的内部管理。市、镇平安协会制定规范的《章程》,明确协会的宗旨任务和会员的权利义务。市、镇平安协会是独立的法人单位,会长是法定代表人,会员大会是最高权利机构,理事会是办事机构,秘书长主持日常工作。协会定期召开理事会,通报工作开展情况,决定重大事宜。会费主要来自会员缴纳、社会捐助和财政补助,支出由理事会研究决定,会长签字,接受审计部门审计、会员大会或会员代表大会审查,任何单位和个人都无权支配。同时,泰安市要求各级协会要在“两个结合”上下功夫,即法治手段与德治手段的有机结合、群众共建平安与共享平安的有机结合。平安协会是群众性的自治组织,不同于公检法等执法单位,在社会管理上,平安协会首先坚持依法办事、依法调解,运用通俗的语言向当事人宣传法律知识,按照法律规定澄清是非、厘清责任,从而使一些矛盾纠纷得以圆满化解。同时他们又意识到,许多问题不是单靠法律条文就可以解决的,还必须依靠思想政治工作和道德感染的力量。尤其在广大农村,如果凡事都诉诸法律,动辄打官司,不仅成本高,群众负担重,而且很有可能伤了感情,造成难以弥合的心灵创伤。因此许多民事纠纷,甚至包括某些突发事件,宜法则法,宜德则德,坚持法治手段和德治手段相结合。本着这样一种指导思想,平安协会成员带着感情、信任和友谊去做工作,德法并举,努力从矛盾的非对抗性上寻找共同点、扩大相通性,用群众的语言、清理、方法去沟通协调,用法律的、政策的、道德的以及乡规民约等多种手段综合调处,使矛盾纠纷得到有效化解。

  泰安市各级在规范运作平安协会的同时,依托平安协会积极探索社会管理创新,在原有维稳资源的基础上,引入了传统的社会资源,就是以平安协会为载体,老党员、老干部、老模范“三老”人员为代表组织的人民群众。“三老”人员具有联系面广、信息灵敏、熟知情况的优势,他们带着感情、信任、友谊去做工作,许多乡镇、社区的协会、分会调解室里都挂着醒目的标语:大事小事你来说说,难事急事帮你解决。这些在乡镇、社区德高望重的协会会员善于从矛盾的非对抗性上寻求共同点,扩大相通性,德法并举,综合调处,使当事人心服口服,许多消除了积怨、化解了矛盾的群众说,是平安协会使他们不打官司不花钱、不伤感情不积怨。在平安协会自发调处矛盾纠纷的基础上,科学整合平安协会参与化解不同层级的矛盾纠纷。市县两级依托涉法涉诉信访工作室,吸收经验丰富、威望较高的协会会员组成调处化解矛盾专家库,采取“一案一策一站式双联动”的办法,调处化解重大疑难纠纷和案件;乡镇街道矛盾纠纷排查中心吸收平安协会“三老”会长、副会长为副主任,化解村级解决不了的矛盾纠纷;村居吸收平安协会会员为人民调解员,调处化解一般的矛盾纠纷。加强了诉调对接、检调对接、警调对接,整合人民调解、司法调解、行政调解和协会的民间调解“四调联动”,形成了多元化解矛盾纠纷的新机制,大大减少了矛盾纠纷进入信访和司法渠道的流量。针对群体性突发事件,泰安市采取党政领导坐镇指挥、平安协会打头阵、公安机关压住阵、基层党群组织迅速跟进的办法,由平安协会先行介入,迅速了解事件的大与小、急与缓、根与底,在党委、政府和突发事件当事人之间建起了“缓冲带”,赢得时间,掌握主动,避免警民冲突,使突发事件迅速降温,得到有效处置。利用这一机制,泰安市成功处置了新泰市天宝镇羊倌触电死亡、东平铁路放城段群众阻工、新都路土地补偿集体上访等多起突发事件。为确保各级平安协会高效运转,支持各级平安协会积极筹集经费,参与治安防范,发动会员,带动群众,群防群治。帮助镇村建立专职巡防、联户联防等5种形式的巡逻队伍。依托平安协会,进行广泛社会动员和适度市场运作,完成了“平安灯”、“平安互助网”、“天目”三大工程,与“大人防”构成了“四位一体”的治安防控体系,人民群众安全感明显提升。平安协会还通过倡导社会公德和创新普法宣传,树立良好社会风气,激发群众的参与和相互协作,增强社会诚信。市协会创作出版了《平安文化漫画系列手册》——乡村里的法律故事及中、小学版,协助建立青少年“阳光课堂”,总结创造了“和为贵”、“情理在心中、万事好沟通”、“众人是圣人、人要凭良心”等一系列平安文化,不仅把这些平安文化制作成版面,而且贯穿于以案说法、以事明理的调解过程中,提高了群众的法制意识和道德水平。在项目征地、房屋拆迁、企业改制过程中,平安协会积极参与,把村级事务进行有序再分配,让群众参与社会事务的决策、管理和监督,社会效果良好。新泰市东都镇围绕山东能源机械集团机械制造再制造大项目建设,组织西都平安分会30名会员参与西都社区搬迁,搜集社情民意,对有精神病、病重卧床的5户困难群众的合理要求,及时反馈给拆迁指挥部,使得安置和补助更加合理。28天的时间完成了326户拆迁任务,没有出现一例闹事上访,确保了大项目的顺利落地和投产。

 三、挖掘潜能,积极参与,充分发挥平安协会在社会管理中的生力军作用

  通过几年的实践,泰安市的平安协会从最初的看家护院,逐步发展到调解矛盾纠纷、处置突发事件、参与社会管理等方面,发挥着越来越重要的作用。

  一是有效化解大量矛盾纠纷。平安协会的主体成员由社会各界政治觉悟高、协调能力强的人员构成。这些成员,来自群众,服务群众,既有较高威望,又有丰富经验,在做好群众工作、化解矛盾纠纷方面具有独特优势,他们出面处理问题和矛盾,往往起到事半功倍的效果。2010年8月份,全市重点工程南湖大街拓宽改造,涉及34号楼56户居民的院落,按照要求必须限期拆除;由于道路施工会给居民特别是孩子造成较大的安全隐患,施工现场距离居民楼不足两米,可能会影响楼房质量;另外,平时院子里有十多辆汽车需要停放,院落拆除后,没有了停车位,车主们更是强烈反对;部分居民言行过激,想方设法阻止工程施工,并且做好横幅准备到市委、市政府上访,群体性事件一触即发;泰山区上高街道利民社区平安协会副会长黄岱城平时乐于奉献,为人公道正派,在群众中威信很高,他深入居民家中,每家每户地做工作,特别是对比较激进的几户居民,苦口婆心地讲政策、讲发展,最终使问题得到圆满解决,拆除任务如期完成。

  解问题于初始,化矛盾于未萌,平安协会已成为社会矛盾调处的主力军。新泰市食品公司是一个有着近五百人的大企业,由于管理不善,2006年面临破产倒闭,公司200多人写血书联名上访,诉厂里负责人27宗罪状,市里先后派了7个工作组都没有查出原由,工人情绪更加失控,眼看酿成群体事件。2007年初,市平安协会按照市委指示进入企业介入调查,年近70岁的市平安协会副会长陈孝柱带着3名会员,在厂里连续四天三夜深入近百名职工家中了解情况,在掌握大量事实后提请司法机关介入,公司两名主要负责人受到刑事处罚。2007年公司上级部门拟给食品公司下派总经理,遭到公司职工强烈反对,上级部门执意要派,几百名职工扯起条幅准备上访。市平安协会再次进入企业,在与职工充分沟通的基础上建议市委尊重职工意愿,由职工民主推选总经理。受职工拥戴的阚立德被选为总经理,随后成立德望公司。公司职工自筹资金2000万元新建5家屠宰场和一座200吨冷库,在市区及乡镇设了一百多处放心肉店。2008年,德望公司完成销售收入2.4亿元,实现利税283万元,安置500名职工重新上岗,补交职工养老金300万元,补发原欠职工工资20万元,还为120多名退休职工办理了医疗保险。德望公司全体职工对市平安协会万分感激,他们说,是平安协会让我们过上了好日子。仅2010年以来,泰安市各级“平安协会”就化解各类社会矛盾7600多起,防止民转刑案件128起,有效预防群体性事件苗头32起。泰安市卫生平安协会完成调解的43起医患纠纷中,索赔金额由320万元调解为合理赔偿72万元,减少248万元,占索赔额度的78%,而在72万元的赔偿中,有近40万元是平安协会通过艰苦细致的工作,依理依据为困难患者争取到的,实现了医患双方满意的工作目标。

  二是参与处置突发性群体事件。“平安协会”是依法登记注册的非营利性社团组织,在群众中具有很强的代表性和说服力。一旦发生突发性群体事件,平安协会很容易介入,一般都能找到一个很好的中间点和平衡点,使双方向预期靠拢,不仅便于理顺群众情绪、化解民怨,而且有利于慎用、少用或不用警力。泰安市利用这一成功做法,处置了多起突发性群体事件。东平县银山镇石庙黄河浮桥因股权问题与河南省台前县吴坝乡群众发生纠纷,双方纠集数百人,一场恶性流血事件就在眼前。镇平安协会立即组织部分会员赶赴现场,会同台前县有关部门做群众工作,会员们动之以情,明之以法,最终事件双方握手言和。去年7月24日,泰安市中心医院发生一起与回族群众有关的医疗纠纷事件,市卫生平安协会第一时间赶到医院,面对60多名情绪异常的回族群众做工作,会员们通过人格保证和真情感动,依法依理平息了现场,把问题引导到调解的路子上来,经过10天反反复复的艰苦调解,事件得以圆满解决,回族同胞给平安协会赠送了“调解为民,办事为公”的锦旗。

  三是发挥法制宣传教育作用。开展法制宣传教育是平安协会的主要职责之一。一方面,广大会员在协会统一组织安排下,协助基层党政组织开展法制宣传教育工作,他们充分发挥地熟、人熟、情况熟的优势,走街串巷,向群众普及法律法规知识,提高广大群众的法律意识和法制观念;一方面,利用调解矛盾纠纷的机会,对矛盾双方群众开展依案释法教育,在解决矛盾纠纷的同时,让群众接受法制教育,为维护社会稳定打牢第一道防线。

  四是增强群防群治社会治安能力。在人防、物防、技防、心防“四防”结合的社会治安防控体系框架内,各级平安协会作为自治的群防群治队伍,积极投身于治安巡逻、看家护院等防控工作,利用会费补助的方式帮助贫困村居、单位建立人防队伍。同时,协助公安机关实施“平安灯”、“平安互助网”、“天目”等技防工程,仅新泰市就投资5600万元在全市农村安装了电子监控设施和3万盏“平安灯”。这些工程的实施,既提高了社会治安防控工作的科技含量,又直接造福于广大群众,实现了“共建平安、共享平安”的目标,党委、政府满意,人民群众满意。

 四、平安协会在参与社会管理中发挥了不可替代的作用,也为我们创新工作思路提供了有益启示

  ——平安协会是维护社会稳定的一支重要力量。“发展是硬道理、稳定是硬任务”是胡锦涛总书记在今年庆祝建党90周年表彰大会讲话中所强调的重要一点,泰安市的人民群众不仅是推动社会变革的强大力量,而且也是促进社会稳定的强大力量。在当前全面建设小康社会的关键时期,在利益格局日益多元化、人民内部矛盾愈益成为影响社会全局的主要矛盾的新形势下,尤其要高度重视并切实发挥人民群众在化解社会矛盾、促进社会稳定中的主体作用,把平安建设和社会稳定真正建立在人民群众共同参与的基础上。群众中蕴含着极大的冀求平安愿望和参与平安建设热情,这是社会管理体制创新的强大原动力。泰安市高度重视人民群众的参与热情,注重依靠人民群众的参与力量,扩大平安建设成果,努力将依靠人民群众共建平安的过程变成人民群众共享平安的过程,坚持把人民群众受惠不受惠、满意不满意、放心不放心作为检验是否实现可持续稳定和平安发展的根本标准,群众参与、共享平安成为平安协会的立足之本。

  ——平安协会是组织人民群众参与社会管理的重要平台。平安协会代表群众利益,广大人民群众通过这个平台来保障群众的基本利益、维护民生、民主监督、办好群众急切要办的事情、化解矛盾、参与社会管理。同时,平安协会会员还在日常工作中,依靠自己来自于群众的身份,了解社会各个层面的不同需求,寻求解决方案,从不同的角度向当地党委、政府和司法机关提供咨询、建议和信息,帮助决策。并且通过协会的制度化功能,培养人民群众的民主意识,建立独特的平安文化,在广大农村和城市社区发挥着越来越重要的作用。正是基于这个原因,平安协会在泰安市愈来愈受到群众欢迎和爱戴,也保持了其强大的生命力。

  ——平安协会是密切党群关系的重要途径。由于平安协会会员来自民间,“三老”在群众中有较高威望,深受群众爱戴,有什么意愿向他们诉求,而会员也同时把这种群众对政府的意愿、对执法部门的要求及时传达化解群众与政府之间的张力,特别是在处置突发事件时,平安协会更是成为政府与群众沟通的和平使者,成为群众与政府之间的“过滤带”、“防浪堤”,同时也有利于群体之间的协调对话,从而减少矛盾,避免冲突,成为密切联系党群关系的重要途径。

  ——加强党的领导是平安协会健康发展的重要保障。在党的执政实践过程中,对民间组织的领导是从“以党建促管理”开始的,即把民间组织中建立基层支部作为领导和管理的手段。泰安市高度重视在民间组织中建立党组织工作,把民间组织党建工作作为基层党建的重要组成部门列入议事日程,列入基层党建工作责任制考核目标之中。各级党委和基层党组织充分发挥主观能动性,创造性地改进党建工作思路和方法,把党支部建在平安协会上,在不足3名党员的民间组织中,采取了有针对性属地化管理、行业化管理、挂靠管理等方式方法,取得了明显的成效,实现了对民间组织党建的基本覆盖。同时,根据民间组织特点,注重发挥民间组织中党员的作用。由于民间组织结构松散、独立性强、人员构成复杂、成员之间经济利益关系薄弱,这就使得民间组织在人事和业务方面对其成员的约束普遍较低,因而党的工作的开展在很大程度上要取决于党员个体的素质和作为。这同时意味着,民间组织中的党组织要发挥好应有的作用,民间组织成员中的党员应该是主要依靠力量。一是注重发展单位会员,二是注重发展党员会员。在发展个人会员时严格把关,以“老干部、老党员、老模范”人员为主,这就使得平安协会中党员会员比较多。一方面,可以有效依托和利用会员单位党组织来加强对党员会员的教育和管理;另一方面,又可以充分发挥党员会员的示范带头作用。实践证明,平安协会中的党员会员政治素质较高、工作能力较强、社会经验丰富,在化解矛盾纠纷、维护基层政权、改善党群干系、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。

网站编辑:岳扬

http://www.qstheory.cn/ztck/llck2012/shglal/sjal/201204/t20120420_152752.htm

来源疑问: 泰安日报 2011年10月15日

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