《中国社会科学报》2013年1月9日第402期 作者：周建高
【核心提示】为了促进住宅建设，让更多国民拥有自己的住房，1950年日本政府颁布《住宅金融公库法》。住宅金融公库因此而成立。住宅金融公库是支持住宅发展的金融制度，它与公营住宅、公团住宅构成了日本公共住宅供给政策的三大支柱。
日本的所谓公共住宅，是指由各地方政府为主出资建设、提供给低收入家庭的廉价租赁住宅。战后日本住宅政策体系，按照建设省（现国土交通省）的分类，大致包括居住水平的改善和居住环境的整备两个方面。居住水平改善的途径有4种：（1）供应公共住宅；（2）促进民间建造和拥有住宅；（3）提高住宅生产和供应的效率；（4）建设和完善住宅市场。其中（2）至（4）的出发点是鼓励民间解决住宅问题的自助努力或者强化市场功能。第（1）种公共住宅供给有直接供给和间接供给两种。
公营住宅——保障最低生活水准的廉租房
日本 1951 年制定了《公营住宅法》，目的是促进中央与地方政府合作建设可满足健康文明生活要求的住宅，以低廉的租金提供给居住困难的低收入者，从而促进国民生活的安定和社会福祉的增进。公营住宅是日本公共住宅制度的主体，其供应对象是家庭收入水平最低的25%的阶层。1959年后，建设省扩大了申请资格的范围，除了低收入家庭外，老人家庭、单亲母子家庭、残疾人家庭作为特殊情况，也具备入住资格。简言之，公营住宅是地方政府投资建设，提供给低收入者或弱势群体的廉租房。
公营住宅建设资金来源于税款，维修管理费等的不足部分也由税款填补。由地方政府（都道府县、市町村）直接建设，然后向低收入阶层出租。中央政府对地方建设公营住宅进行补贴。补贴分为两种，一种是对建设费用的补贴，一种是对房租差额（承租者标准负担额与市场租金之间的差额）的补贴。中央政府的补贴占公营住宅建设资金的一半左右。其程序是，由地方行政长官向建设大臣提出本地低收入者住房困难状况，建设大臣听取住宅对策审议会意见，拟定公营住宅建设三年计划，提交内阁讨论。内阁根据国家财政状况，将公营住宅建设所需经费纳入预算，议决后提交国会审议。受限于财力和建设计划，公营住宅建造数量有限。由于房租低廉，申请入住者较多，时常供不应求。符合《公营住宅法》中规定的入住资格者，未必全部申请得到。在无法满足全部申请者需求的情况下，一般采用抽签方式在符合条件的申请者中选取入住者。通常对于住宅贫困度特别高者、收入低的老人家庭、单亲母子家庭、残疾人家庭等给予特别照顾，优先接受他们的申请。
公营住宅根据不同的建设经营主体而分为都营住宅、县营住宅、市营住宅等。法律规定，地方政府有义务留意辖区内住房困难户情况，建设公营住宅满足社会对于住房的需求。国家在认为必要的情况下，对于地方的公营住宅建设给予财政、金融和技术上的帮助。日本在1952年第13届国会确立了三年建造18万套公营住宅的计划。此后在1955年、1958年、1961年和1964年连续实行三年计划。在农村劳动力大量涌入城市的经济高速增长时期，公营住宅建设较多时达到每年10万套以上。到2000 年底，日本共建造了217万套公营住宅，对缓解低收入群体的住房困难问题发挥了重要作用。
住宅公团和住宅公社等——对工薪族住房的支持
公营住宅以低收入群体为对象，不能满足中等收入工薪阶层的需要。1955年 7 月政府颁布了《日本住宅公团法》，随后在建设省设立了住宅整备公团（1999年改称都市整备公团）。住宅公团是政府全额出资的特殊法人，其任务是以公共资金向中产阶级提供良好住宅。公团项目的资金来自国家财政以及保险、信托等民间金融机构的贷款。中央政府出资约占3/4，剩余约1/4由大城市地区的地方政府出资。法律规定公团的业务范围是：住宅建设、住宅管理、住宅用地的开发、与住宅区相关的配套设施和公共设施的建设。公团建设的住宅，有租赁型集合住宅和分让型（按套销售）住宅两类，以租赁型、分让型集合住宅（公寓楼）为主，称作公团住宅。
为了在住宅显著不足的地区向独立购房有困难的工薪阶层提供居住环境良好的集团住宅及其需要的土地，日本1965年制定了《地方住宅供给公社法》，在都道府县（47个）和政令指定的人口50万以上的城市（10个）设立住宅供给公社，因此全日本共设有57个住宅供给公社。公社是特殊法人，成立有严格的条件限制。设立公社必须经过议会通过和国土交通大臣的认可。法人名称中必须用“住宅供给公社”字样。非地方住宅供给公社，其名称中不可使用“住宅供给公社”字样。地方政府必须拿出相当于供给公社基本财产额一半以上的资金，非地方政府不能向供给公社出资。公社的事业计划及资金计划在每个事业年度都要接受地方首长（都道府县知事或市长）的承认。地方住宅供给公社资金来源是发行债券、吸纳零存整取储蓄获得的资金、住宅金融公库和冲绳振兴开发金融公库的贷款。
面向中间层的住宅问题解决方案，还有一种叫“特优赁住宅”。1993年，日本制定了《促进特定优良租赁住宅供给的法律》，地方政府、地方住宅供给公社民间事业者以国债、地方债补助民间土地所有者建设优良租赁住宅。然后政府征借这些住宅作为公共住宅，租赁给中产阶级居住或者向中产阶级提供房租补贴。收入水平处于全社会25%—50%之间的阶层是特定优良租赁住宅（简称“特优赁住宅”）主要的供应对象。租金水平与邻近房租保持一致，房租补助最长可享受20年，但是数额按照每年5%的比率递减，因此不少入住者利用几年后就搬出。至2005年3月底利用者共有15.9万户。
住宅金融公库——支持国民自有住宅
住宅金融公库是政府全额出资的政策性金融机构，为准备建造或购买住宅的家庭提供长期、固定、低息贷款。鉴于战后初期国民普遍贫困、一般家庭缺乏建造或购买住宅所需资金的现实，为了促进住宅建设，让更多国民拥有自己的住房，1950年日本政府颁布《住宅金融公库法》。住宅金融公库因此而成立。住宅金融公库是支持住宅发展的金融制度，它与公营住宅、公团住宅构成了日本公共住宅供给政策的三大支柱。
公库支持对象没有收入和身份的限制。目前公库贷款对象主要包括以下4 类：一是建造或购置私有住宅的个人，二是建造租赁用住宅的个人（或法人）以及地方住宅供给公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供给公社或民间开发商，四是从事旧城改造的企业等。公库以支持第一类即私人建造或购买住宅为主。利率只有民间银行的1/3左右，而且不同于民间银行的利率浮动制度，公库利率固定，贷款的偿还期最长可达 35 年，借款人可选择等额本息分期还款方式或等额本金分期还款方式。还款困难者，还款期限可以在原有基础上延长10年。至2000年3月末，它已经为约1800万住户发放了贷款。
（作者单位：天津社会科学院日本研究所）