吴晓燕 西华师范大学政治学研究所;  华中师范大学学报(人文社会科学版) 2016,06(55),8-15

摘 要：精细化治理是我国社会治理创新的重要方向,与精准扶贫战略具有内在的契合性。作为新时期我国扶贫开发战略的重要调整,精准扶贫在政策落地的过程中遭遇诸多困境,如扶贫对象识别的困难、帮扶举措的遭冷遇、扶贫管理的粗放化、扶贫考核的形式化等。为此,需要把精细化的治理理念贯穿于精准扶贫的全过程,通过建立精细化的瞄准机制、开展精细化的致贫分析、进行精细化的制度设计等,既切实破解精准扶贫在实践中的困境,又推动基层治理向精细化治理模式转型。

关键词：精细化治理; 精准扶贫; 实践困境;

为确保2020年全面建成小康社会,在十三五期间,我国要用一套过硬的政策“组合拳”来保证在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战,精准扶贫便是实现这一目标的重大战略举措。深入精准扶贫的具体运作过程,发现这一战略举措在实践中面临诸多困境。精准扶贫的良政如何落地,怎样才能让扶贫措施精准到户、精确到人?关键取决于基层干部、基层社会在落实这一政策时能否做到工作的细致化,能否找准真正的贫困户、能否找到致贫的根本原因、能否提供对症下药的脱贫措施,而完成这些任务的过程有赖于基层社会治理的精细化。精细化治理既有助于走出精准扶贫的实践困局,又是实现基层治理模式创新的重要转变。

一、精准扶贫在实践中遭遇的困境

精准扶贫战略实施以来,各地的扶贫攻坚战全面展开。但理论与实践总是存在差距,由于主观的或客观的、无意的或有意的、管理层的或执行层的原因,一些地方的精准扶贫工作陷入困境。比如扶贫对象识别的困难、帮扶举措的遭冷遇、扶贫管理的粗放化、扶贫考核的形式化等,这些问题的存在不仅降低了人们对精准扶贫收益的获得感,也不利于精准扶贫的继续推进。

(一)扶贫对象识别的困难

精准扶贫首先要对扶贫对象进行精确识别,然而从当前的实践来看,识别真正贫困的对象本身就是难点,扶贫对象中“假贫困”的现象依然存在。或者说,为了能够更快地见到扶贫成效,管理者往往将有限的扶贫资源向经济基础较好的村庄倾斜,而在某一村庄内部这些扶贫资源又有逐渐向村庄精英集中的趋向,从而出现了“救富不救贫”的怪相乱象。辽宁省2015年以大数据核查的方式在已经建档立卡的贫困人口中清理出了14.7万不符合贫困标准的人口,重新对真正贫困的3.8万人进行了建档立卡 ,扶贫对象“不精准”的现象可见一斑。

出现扶贫对象“假贫困”现象的原因很多。一是贫困指标的分配方式有其内在矛盾性。2014年,全国农村贫困居民8249万人是国家统计局根据全国7.4万户农村住户调查样本数据推算出来的,而贫困户的指标是上级扶贫开发组织根据贫困人口规模层层分解直到行政村,再由行政村组织村民申请、入户调查、民主评议,形成贫困户初选名单,经过两公示(村、镇两次公示)一公告(县级人民政府公告),形成最后的贫困户名单。从最后名单的出炉看,确实是程序严谨,层层公示。但每个行政村的贫困户指标不是从村庄内部产生,而是来自上级划拨,这就会出现某村最后确定的贫困户与其他村庄的农户相比可能是富裕户。事实上,这样的贫困户指标分配方式在一定程度上已经把贫困指标变成了一种村庄福利,难以达到对扶贫对象精确识别的目的。

二是扶贫对象的筛选机制和操作方面的原因。村庄内部贫困户的识别确实经过了严格的层层把关,但实际上还是有自由裁量的空间。一些真正贫困的家庭因为怯懦、自卑和能力不足,往往缺乏话语权,正如阿玛蒂亚·森指出,经济的多寡并非是判别贫困与否的唯一指标,人们基本行为能力的缺失也常常与贫困者相伴相生。 此外,如果基层干部工作浮在面上,不真正深入农户家庭查看和了解,加之人口的流动和相对贫困的难以界定,基层干部再暗箱操作,那么精确识别就必然流于形式。

三是工作方式简单化和粗糙化所致。即便是贫困,村内部的贫困程度是有差别的,要真正做到准确识别,就需要在村庄内部进一步识别不同程度的贫困户。但实践中基层干部往往浮光掠影,简化操作,撒胡椒面,结果是扶贫资源利用效益低下。四川东部某县一个行政村被确定为贫困村,2016年春季上级扶贫组织给该村分配来一批鸭仔苗,干部通知村里凡是愿意饲养的农户都可以1.5元/只的价格购买,没有具体数量限制,这种利益均沾的扶贫资源分配方式不可能做到精确识别。

(二)扶贫举措“遭冷遇”

按照政策设计初衷,精准扶贫要通过因地、因村、因户施策来提高扶贫举措的针对性,然而现实却是政府推行的扶贫举措屡遭冷遇。比如,政府提倡一窝蜂式的养兔或养羊,或要求片山片坡地种植猕猴桃或核桃,老百姓却热情不高。再比如,2016年1月5日,陕西省岐山县蒲村镇鲁家庄村一位八旬残疾老翁领到了一件特殊的扶贫物资———超短裙 ,这种“超短裙式”式的扶贫拷问着扶贫举措的“精准性”。同时,精准扶贫要为广大贫困户提供金融贷款、安全农宅、产业打造等多项具有造血功能的措施,但这些举措在有些地区却并未收到应有的效果。例如,部分农民以发展农村产业为幌子贷款购买小轿车,更有甚者索性贷款为子女偿还房贷。部分区县还存在扶贫资金不加区分的“平均”分配现象,这种“大水漫灌式”的资金使用方式实质上仍是传统粗放扶贫思维的延续,并无助于扶贫资金的高效和精准使用。

扶贫举措在实践中“遭冷遇”的原因也是多方面的,一方面,传统粗放扶贫的管理思维仍在一定程度上延续。“一窝蜂式”的产业发展模式、“超短裙式”的扶贫物资发放和“大水漫灌式”的扶贫资金使用所折射的不仅仅是扶贫资源的不当使用,更是传统粗放式扶贫观念的延续和承袭。另一方面,扶贫政策举措的设计仍然不够精细、针对性不强。精准扶贫要求针对贫困地区实际和致贫原因的差异制定相应举措,但部分地区在实践中却较多地采取“一刀切”的做法,甚至想当然地出台一些产业发展举措。此外,扶贫开发的主角———贫困农民对脱贫攻坚战中政策举措的知晓度、认可度和参与度都有待提升,社会组织参与扶贫开发的氛围也未形成。农民是脱贫攻坚战的主体之一,社会组织是扶贫脱贫的重要参与者,打赢扶贫脱贫攻坚战需要充分发挥他们的主动性。

(三)扶贫管理“粗放化”

精确管理是实现精准扶贫的重要保障。然而,在各地精准扶贫实践中管理粗放化、不规范的现象时有发生。其一,扶贫资金的使用管理不规范。在精准扶贫实践中,出现了扶贫资金被挤占挪用、虚报冒领、平均使用、闲置未用等现象。国家审计署2016年第3号文件显示,2015年吉林和辽宁两省中4个县(市)共有684万元扶贫资金闲置,未能发挥其功效。其二,扶贫项目管理不规范。国家为了保障扶贫项目的精准落地,建立了一系列扶贫项目的管理制度,然而这些制度的落实不够到位,项目施工进度迟缓、工程质量低劣、项目资源采购价格偏高等问题层出不穷。其三,扶贫信息管理不规范。不少地区仍然沿用“指令+动员”的信息搜集方式,其弊端在于制度化程度低、随意性强,无法做到科学的信息采集和管理。同时,各地仍然视贫困指标为一种福利和资源,想方设法保住贫困户指标,导致贫困户的退出和进入信息难以及时更新。

造成扶贫管理“不规范”的原因主要在于:一是扶贫管理的制度设计仍然不够细致。管理的有序规范需要精细而灵活的制度来保障。不少扶贫管理制度设计过于笼统,过于强调原则性,对实践中可能出现的问题缺乏灵活的应对机制。比如,对特困户“三无”条件(无劳动能力、无住房、无子女赡养)的硬性规定,实践中的界定就可能陷入困境,如果当地村民都认为所谓住房就是指有楼房或至少有砖瓦平房,那么有一处茅草房的住户在当地人看来就是无房之人,但茅草房也是房,不同于露宿街头或野外,那么这算是有房还是无房呢?如果管理中为了防止自由裁量权过大而死守原则规定,或考核中机械照搬规则,好的政策也会被人诟病。

二是扶贫管理的运行机制建设相对滞后。在我国,实践中参与扶贫的机构比较庞杂,仅在行政系统内部,参与的部门有各级政府的扶贫办、民政部门、农业部门;此外,一些国有企事业单位,如银行、国有企业、高等学校等都要参与对口扶贫。更为复杂的是,一些跨国公司、私营企业、慈善组织、民间机构等也参与到了扶贫工作之中。但这些扶贫参与者往往各自为政,在扶贫项目的组织实施以及扶贫对象的选择上缺少沟通与协调,没有建立有效的协商扶贫机制。同时,扶贫管理的监督机制相对乏力,在不少地区的扶贫管理中,更多是审计部门、司法部门的监督,来自社会的监督严重不足。

(四)扶贫考核“形式化”

精准扶贫实践中,扶贫考核“形式化”的现象仍然在一定范围内存在。一是指标考核重量轻质。精准扶贫要求的是扶真贫,注重的是脱贫指标的质,但实践中却往往停留在考核指标完成的数量而非每一指标的具体指向对象的脱贫实态。二是对扶贫驻村干部的考核流于形式。职能部门对驻村干部的职责以及考核办法不明、任务笼统,结果导致对减贫的任务与责任监督和考核往往被其他工作任务所遮蔽而虚化;一些驻村干部下村也是出于应付差事,成为“跑通学”干部,具体工作更是浮光掠影。三是“数据脱贫”现象频发。一些地区为了完成上级下达的扶贫任务,便“闭门造车”编造数据以彰显其脱贫成效,而能蒙混过关的也不在少数。

扶贫考核流于形式究其原因主要有以下几点:第一,考核的指标设置不够具体。精准扶贫要求精确考核,但具体的扶贫考核办法过于笼统,特别是指标设置不够具体,无形中使一些考评难以量化开展。第二,扶贫考核的配套制度建设滞后。“数据脱贫”背后不只是考核效果的失真,也是责任追究制度和对扶贫效果的后续观察制度缺乏的体现。第三,扶贫考核的主体与办法都较为单一。扶贫考核既应有官方内部的评定,也应有社会组织、公众的参与和评价。然而,多数地方的扶贫考核实践中并未建立第三方参与的平台和机制,下级部门只要单方面应付上级的考核即可。

二、精细化治理:破解精准扶贫实践困境的路径选择

面对精准扶贫实践中出现的上述困境或难题,需要具体的扶贫工作更为精心细致,从理念到行动、从政策出台到落地执行、从资源筹集到分配利用、从过程监管到效益评估,均要从传统的粗放治贫走向精细治贫。通过树立精细化的理念、建立精细化的瞄准机制、立足精细化的致贫分析、构建精微的运行机制和进行精细化的制度设计以破解精准扶贫的困境。

(一)将精细化的理念贯穿于精准扶贫工作全过程

理念是行动的先导。扶贫工作要切实做到精准,就需要遵循精细化的治贫理念,并将其贯穿于精准扶贫工作的全过程。

第一,不断强化服务理念。精准扶贫工作是一项充满人文关怀的“民心工程”,要求在具体工作中不断强化服务理念。强化服务理念首先要把“以贫困人口为本”作为扶贫工作的出发点;其次要对“官本位”思维保持清醒的认识并自觉抵制,切忌高高在上。唯有如此,才能在精确识别过程中更加注重倾听多方的声音,在精确帮扶过程中更加注重立足当地实际选择措施,并在精确考评过程中以对党和人民负责的态度确保考评实效。

第二,培育精细文化。形成这种文化需要注意两点:一方面,精细文化的形成和发展离不开生活化的实践。扶贫工作人员要以“精益求精”的态度落实扶贫政策,以“细致入微”的要求对待具体工作,通过日常工作与生活实践养成精细化的思维和工作习惯。另一方面,“精细”成为一种文化习惯和氛围需要不断强化和有意引导。既要在微观实践中践行,也要宏观的制度设计来保障,进而在宏观政治生态中形成精细化的文化和价值认同。

第三,树立正确的政绩观。如何评价扶贫效果?是重脱贫指标还是脱贫质量、是看眼前还是长远、是看经济收入还是综合经济、文化等因素来评价,什么样的脱贫政绩观就会产生什么样的脱贫成绩。为此,要形成对扶贫效果多元、综合考评的价值认同,转变扶贫工作的方式和方法,以贫困人口致富能力的提升为终极价值追求。唯有如此,才能顺利实现精准扶贫工作既定的战略目标,才能切实改善贫困地区和贫困人口的现实窘境,才能真正提高扶贫工作的实际成效。

(二)建立精准化的瞄准机制来确保扶贫对象的精确性

“扶真贫”是精确识别的核心要求,是做好扶贫工作的第一步。为此,必须建立精准化的瞄准机制,将真正贫困的人群精确地识别和筛选出来。

第一,转变扶贫思路,让多元主体参与识别和筛选。扶贫工作不能成为政府部门的“独角戏”。要以包容的态度让社会组织和公众参与到扶贫对象的识别和筛选中来。同时,还要创造条件、搭建平台,不断拓宽多元主体参与扶贫对象筛选工作的渠道。

第二,完善识别机制和程序,提高瞄准对象的精准程度。做到对扶贫对象的精确识别,需要在识别的机制和程序上下功夫。从机制上看,需要建立责任追究制度和退出的正向激励机制,坚决追究在扶贫对象的识别上弄虚作假、张冠李戴或以权谋私者的责任;同时,一旦脱贫就要通过正向激励鼓励其及时退出贫困人口信息库。从程序上看,首先对贫困标准要做因地制宜、实事求是的理解,然后进行科学严谨的调查走访,准确无误地搜集整理相关数据,初步确定贫困对象的范围;其次以地域相近的原则在自然村成立相应的贫困工作理事会,充分发挥群众的民主参与、民主评议与民主决策作用,确定贫困农户的名单,并经过多轮比选和公示,对最终评议的结果予以张榜公布。最后考虑到贫困状况的相对性,尽量在一定行政或地域范围内统筹使用贫困指标。

第三,细化多元标准,尤其是让原则性的标准变得可操作。贫困的标准不是唯一的,收入的高低固然是贫困的重要依据,但健康状况、教育水平、家庭负担、突发灾害、家庭变故等都是致贫的重要原因,获取财富的能力也是贫困与否的重要参考。因此,对贫困尽可能做多维考察,原则性与灵活性相结合,让老百姓对比选出来的贫困户心服口服,增强民众对精准扶贫工作的信任度。

(三)立足精细化的致贫分析来增强扶贫举措的针对性

精准扶贫旨在通过精确的帮扶措施让真正贫困的人群脱贫,看似良好的政策愿景在实践中却遭到了冷遇,根本原因是扶贫举措的不对症。美国学者詹姆斯.C.斯科特曾以国家为视角对那些试图改善人类状况的项目最终失败的原因做了精辟解释,“这些项目是如此巨大,如此忽视生态和社会生活的基本事实,甚至当其致命的结果已经显现出来以后,仍然被不顾一切地继续执行。” 可见,提高帮扶措施的针对性,关键在于立足贫困地区的发展实际,对致贫原因进行精细化分析。

一是致贫原因的分析要细致入微且形成协同效应。每一贫困户的情况各不相同,致贫原因往往也不是单一的,找准穷根既考量扶贫干部的真功夫,也是单靠扶贫干部难以完成好的艰巨任务。为此,既要充分听取贫困户及其邻居的意见,又要借用社会力量和专业分析,协同寻找致贫之因。

二是形成帮扶措施的合力效应。帮扶措施的制定要立足于差异化的致贫原因分析,既然致贫的原因是多元的,那么脱贫措施也就不可仅凭政府部门单一发力。当由政府、基层村社、社会组织乃至个人多管齐下,形成帮扶措施组合拳,充分发挥帮扶举措的联动效应。

三是精准选择一对一帮扶主体,切忌草率应付和一刀切。精准帮扶要求从“人”、“钱”两个方面细化,定人、定措施。为此,多地采取了一对一帮扶的做法,机关事业单位定点帮扶某村,单位职工与贫困户结成帮扶对子,一旦结成一对一帮扶关系,就认为定人、定措施工作完成了。但这种做法在实践中却出现了令人啼笑皆非的现象,笔者在四川某县的调研中发现,个别被帮扶的贫困户因为家里的中年父母和年轻子女都外出务工,务工收入加起来竟然比帮扶他的机关干部家庭年收入还高。这就要求在确定帮扶主体时需要精准选择,不能不加分析地平均分配任务指标。

(四)利用现代技术手段和精微的运行机制来保障扶贫管理的规范性

精确管理是精准扶贫的应有之义。实践中,扶贫管理的不规范现象已经成为制约精准扶贫效果的突出问题,需要建立精微的运行机制、利用现代技术手段实现扶贫管理的精准。

首先,信息的准确和动态管理。要建立起准确的贫困户信息网络系统,将扶贫对象的基本资料、动态情况录入系统,并实时进行调整,确保扶贫信息真实、可靠、管用。

其次,管理过程的阳光运行机制。公开筛选扶贫对象的全过程;建立扶贫资金信息披露制度和扶贫项目公告公示制度,避免暗箱操作和治理资金的“跑冒滴漏”现象。同时,引入第三方监督,严格扶贫资金管理,确保扶贫资金用准用足。

再次,权责明晰的事权管理机制。为改变原来省、市、县三级职责不明的现象,明确规定省、市两级政府主要负责扶贫资金和项目监管,实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度。但实践中省市部门留恋分资金、批项目,不甘于从事监管,对监管什么也不明确。为此,要厘清各级政府的权限,建立责任下放、权责明晰的管理机制,按照自身事权推进工作。

最后,资源整合机制。扶贫工作绝不可由政府一家独大,既需要各级政府的纵向整合,也需要整合住建、交通、民政、教育、卫生等部门的项目资金,还需要吸纳社会组织、企业和个人加入,同时通过“赋权予能”培育贫困人群自我脱贫的能力,提高帮扶对象的自我发展能力。

(五)借助精细化的制度设计以提高扶贫考核的实效性

精确考评是确保扶贫效果的重要环节,实践中的扶贫考核有些流于形式,这就需要从制度设计方面做精细规划,让考核落到实处。

其一,考评指标的精细设计。2016年2月印发的适用于中西部22个省(自治区、直辖市)的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中提出了四项考核内容、五个考核步骤以及六条处理意见,各个地方也随即出台了本省的考核办法。但这些仍是比较原则和粗略的规定,需要进一步细化明确。首先考核指标要全面,既要看贫困人口收入增长和生活水平提高状况,也要看其文化、生活质量提升状况;既要看当下脱贫人口数量,也要看返贫人口数量,还要看贫困人口致富能力的提升状况。同时考核指标要因地制宜,易于操作。

其二,考评主体和方法的多样化。扶贫效果的考核不能政府系统自己说了算,要引入多元主体,建立多元主体的评价和监督机制,上级政府、科研机构、社会组织、扶贫对象都可以参与评价。尤其是第三方评估机构的介入,让扶贫效果的评价更加客观公正,更具公信力。从考评方法看,定性与定量评价、单项与综合评价、年度与连续评价要兼顾使用。

其三,配套制度建设的跟进。要让考评结果起到应有的作用,就需要精心设计相关的配套制度。例如奖惩制度和追责机制,对没有完成年度减贫计划、弄虚作假搞数字脱贫等问题要有明确的惩戒措施,完成任务的要有清晰的奖励办法和激励机制。还有要从根本上杜绝“数字脱贫”等怪相,就需要形成正确的绩效观,综合评价基层干部的实绩。再比如,贫困对象的筛选、扶贫措施的对路都与基层民众能否有效参与密切相关,要通过基层民主制度的完善来充分保障他们的话语权和参与渠道。

综上所述,精准扶贫要走出实践中的困境,就需要引入精细化治理的理念,通过精微的制度设计和机制建构,实现精确识别、精确帮扶、精确管理和精确考评的目标,直至彻底打赢扶贫攻坚战。

三、精细化治理:社会实践与创新

精细化治理不仅是当前破解精准扶贫实践困境的应急之策,而且是基层社会治理的变革,是社会治理模式的创新。

(一)精细化治理与精准扶贫的内在契合性

党的十八届五中全会在谈到社会治理时指出:要“加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。”由此,“精细化治理”成为加强和创新社会治理的发展方向,也是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现社会有效治理的重要举措。与此同时,如前文所述,精准扶贫在实践过程中面临诸多困境,而破解这些困境仰仗于精细化治理的推进。且治理贫困本是社会治理的重要内容,从这意义上讲,精细化治理的意蕴与精准扶贫的内涵和价值高度契合。

1. 精细化治理与精准扶贫的内涵解读

精细化治理与精准扶贫在基层社会实践中的一致性,可以通过对二者内涵的解读来揭示其在价值意蕴上的契合。

(1)精细化治理的多元解读

对精细化治理内涵的界定,学术界主要有以下两种代表性观点。其一,以陆志孟、蒋源为代表的微观解读。陆志孟主张将精细化理念与原则嵌入到社会治理过程中 ,进而实现社会治理的精细化与高效化。蒋源主张从“技术—服务”两个维度、“政府—社会”两个层次来理解精细化治理的内涵,认为“既要在行政管理的程序与机制上多做努力,做到以科学管理促进科学发展,又要在增强社会诉求回应性方面下功夫,以社会参与提升治理的灵敏度与细致化程度。” 其二,以赵孟营为代表的宏观解读。赵孟营提出了宏观视野下的精细化治理内涵,即“从社会治理领域中公共权力的结构、运行和主体关系的维度来研究社会治理精细化、实践社会治理精细化。” 实际上,精细化治理的内涵需要做多元解读。本文倾向于从较为综合的角度来界定精细化治理,所谓精细化治理首先是一种治理价值观、一种治理理念;其次是要把这种价值和理念贯穿到宏观的权力结构、中观的运行机制构建和多元主体关系的厘定中;再次是把精细化的理念、原则落实到微观实践中的具体制度、措施、操作手段和治理技术之中,达成高效能、强回应的治理效果。

进一步理解精细化治理的丰富内涵,可以从以下这些要素来把握:第一,治理理念的服务化。“治理的终极价值是‘服务’而非‘管控’。” 精细化治理也必须首先立足于“以人为本”的服务取向。在具体的治理实践中,应当在指导思想、制度设计、技术运用上从传统“政府中心”的管控思维转向“社会本位”的服务取向。第二,治理主体的多元化。精细化治理要求在发挥政府组织、社会组织、市场主体、社会公众等多元主体作用的基础上,清晰厘定多元主体之间的关系,进而构建多元主体合作治理的体制机制。第三,治理技术的信息化。在大数据时代背景下,精细化治理要求充分利用互联网技术、GIS技术、GPS技术等多种技术资源,建立一个精准识别、动态追踪、集成共享的信息资源数据库,实现信息资源的整合与共享。第四,治理方式的协作化。精细化治理不能仅凭政府的单兵作战,而应突出政府、社会与公众的多元协作,不能过于强调政府的科层指令,而应适当引入社会的参与和监督。第五,治理标准的规范化。在微观实践领域,制度化和程序化是实现精细化治理的重要保障。精细化治理过程应当按照人岗匹配、职责明确、考核合理的基本要求精心设计制度体系和运作机制,使精细化治理实践有章可循、有据可依。

(2)精准扶贫的完整诠释

自2013年10月习总书记在湘西考察提出“精准扶贫”概念后,2014年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中首次界定了“精准扶贫”的基本内涵,且明确提出要“建立精准扶贫工作机制。”2015年11月出台的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中进一步提出,“实施精准扶贫方略,加快贫困人口精准脱贫。”“精准扶贫”成为了新时期我国扶贫开发的重要战略部署,对于实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标至关重要。

一般把“精准扶贫”理解为“通过对贫困户和贫困村精确识别、精确帮扶、精确管理和精确考评,引导各类扶贫资源优化配置,实现扶贫到村到户,逐步构建扶贫工作长效机制,为科学扶贫奠定坚实基础。” 完整理解其内涵,涉及精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核四个维度。

一是精准识别。是指要能精确地识别谁是真正的贫困户或贫困人口。这是实现精准扶贫的前提和基础环节,同时也是难点所在。实践中,贫困的内涵是极为丰富的、致贫的原因也是极其多元的,要做到扶贫工作识别环节中的“精准”,就必须突出识别程序的公开透明、严谨合理,识别标准的因地制宜和科学规范。

二是精准帮扶。是指要立足于贫困地区和贫困家庭的实际,切实找准贫根,进而制定有针对性的帮扶措施。精准帮扶是精准扶贫的重点所在,也是关系到贫困地区、贫困人口能否顺利脱贫的关键环节。精准帮扶既指扶持项目、扶持资金以及其他配套措施必须突出“精”与“准”,还指从过去单纯的“输血”转向更加注重“造血”的精准,“形成外部多元扶贫与内部自我脱贫的互动机制” 。

三是精准管理。意指对扶贫过程中的政策落实、项目选择、资金使用、信息资源共享、贫困人口进入与退出等具体环节进行精确把握,权责明晰,动态有序。精准管理是实现精准脱贫的重要保障。

四是精准考核。是指通过设置合理的考核指标、考核措施,对扶贫全过程、全方位、深层次、多维度予以考核和评价。精准考核是精准扶贫的应有之义,也是检验扶贫成效的重要试金石。

2. 精细化治理与精准扶贫的契合

透过上文的分析,精细化治理与精准扶贫在价值意蕴、制度体制、技术运用、具体操作等层面都存在某种程度的契合。准确认识和把握两者之间的这种契合所在,对农村社会依凭精细化治理来实现精准扶贫的战略目标具有重要意义。

第一,精细化治理所突出的服务取向乃是精准扶贫实践的价值指向。精细化治理在价值理念上强调社会本位的服务取向,其核心关切乃是以人为本。而精准扶贫战略的提出有两个宏观背景,一是实现共同富裕的社会主义本质的根本要求,二是近期的2020年全面建成小康社会的必然要求。值得注意的是,无论是走向共同富裕的理想追求抑或是实现全面小康的近期目标,都离不开贫困地区、贫困人口的脱贫致富。因而,在理念层面,精准扶贫亦是实现全民共享发展、关切每一个群体、每一个家庭、每一个人的利益,依然是以人为本的价值诉求。这与精细化治理的理念不谋而合。

第二,精细化治理所强调的多元主体间合作治理格局的建构为精准扶贫工作的顺利开展提供了多元主体支撑。精细化治理关注多元主体关系的厘定以及主体间合作机制的构建,而这对精准扶贫工作的开展无疑具有重要意义。众所周知,长期以来的“输血式”扶贫过程中,政府扮演着至关重要的角色,甚至是长期唱独角戏,社会组织力量孱弱、市场主体和个人被排斥在外,多渠道、多主体合作治贫的格局远未形成。而精细化治理正是要在细分权责、细化任务的基础上,通过资源的有效整合,实现社会治理的合力效应。这与精准扶贫实践中统合社会组织、市场主体、公民大众等力量,形成全社会参与、共谋脱贫致富的方略一脉相承。

第三,精细化治理所要求的制度创建与程序设计为精准扶贫工作的开展提供了体制机制保障。新制度主义学派认为制度能够稳定人的预期,从而规范和引导人的行为。精细化治理必须依托科学严谨的制度规范和程序设计,从而为社会治理实践的精细化、高效化运行提供必要的制度保障。同样,精准扶贫要实现扶贫对象、项目安排和资金使用等精准的目标,就必须在扶贫对象的筛选、帮扶措施的出台以及扶贫效果的考核等环节进行科学的制度和程序设计。对贫困的治理是社会治理的应有之义,进而实现精细化治理的制度建构和程序设计自然成为精准扶贫顺利推进的保障。

第四,精细化治理所重视的信息数据库建设为精准扶贫提供了技术支持。一方面,信息数据库建设尤其是治理对象的信息资料对于精细化治理至为关键,它既是实现精细化治理的基础,也是精细化治理实践顺利推进的必要条件。另一方面,信息数据库建设是精准扶贫的一项基础工程,尤其是贫困户数据库的建设是精准扶贫的先决条件,关系到精准扶贫整个工程是否能有的放矢地推进。作为两者共有的基础性资源,信息数据库建设成为精细化治理实践和精准扶贫战略之间的重要纽带。

(二)基层治理创新:从粗放向精细化模式的转变

精细化治理与精准扶贫在价值取向、制度体制、技术手段和实践操作等层面的高度契合,说明精细化治理是推动精准扶贫良政落地的路径选择;同时,实现精准扶贫的战略目标为基层治理机制创新、从传统的粗放治理转向精细化治理模式提供了契机和制度创新空间。

贫困治理乃为公共治理的应有之义,公共治理的关键要素包括行动者(政府、私人企业、第三部门等)、关系(政府与市场的关系、集体行动与私人目标的关系等)、过程(协调、谈判、决策与执行)、制度(正式于非正式的制度)。 从公共治理本身的要素出发,结合精准扶贫实践中出现的问题,相较于传统的治理模式,精细化治理模式表现出如下转变:

治理主体从一元化走向多元化和广泛性。传统治理模式中政府是主要的甚至是唯一的主体,自上而下的治理往往演化为自上而下的管理以致管控,基层社会的活力没有得到有效释放,社会组织、企业、个人的参与受到限制或缺乏参与的机会和渠道。结合精准扶贫的多元参与,基层治理需要激发基层社会相关主体的内在活力,吸纳私人企业、非政府组织和个人的广泛参与;同时由一元权力中心向多元权力中心转型,分解政府的责任,变全能的无限政府为有限责任政府。

治理目标从整体走向个体化和差异性。传统治理追求权力的渗透和纵向扩散,把基层社会纳入国家整体,实现对基层社会的统驭,确保国家一体和社会的稳定。在精准扶贫实践中,脱贫的总目标虽然一致,但每户贫困户的致贫原因和脱贫举措都各不相同,必须实现精准滴灌,由一个个千差万别的脱贫小目标汇聚成全面建成小康社会的宏伟目标。基层社会治理也是如此,千变万化的基层社会千差万别,一刀切、整齐划一的治理目标难免走向“国家视角”的宏大规划,会因脱离基层社会的实际而陷入困境。为此,应对差异化的现实,需制定凸显个体化和差异性的多元目标。

治理机制从粗放、固化走向精细化和灵活性。传统治理基于整齐划一的理念和目标追求,治理机制的运行往往机械、固化,进而陷入被动回应或“救火式”治理困境。就如贫困户和低保户的识别一样,基层社会实践中一律采用收入标准,脱贫也简单采用收入标准 ,数字化的评判看似准确实际上并不精准。精细化治理则要求治理机制的灵活和变通,在合理的自由裁量空间内因地制宜地执行政策,把冷冰冰的原则、标准转化为符合人性、充满温情的协商尺度,制度和体制富有弹性和权变空间。

治理过程从结构化走向协作化和体验化。传统治理沿袭科层制的体系,任务层层分解,形成一种结构化的压力型体制,看似权利和责任细化,实则过程单一,方式粗糙和简单。社会治理是一个复杂的系统工程,需要纵向到底与横向到边形成一个治理的网络结构,既有多元主体的横向合作,又有多层机构的纵向协调;既有政策的制定和执行,也有政策运行的反馈和调适;既有统一的原则和制度,还有参与主体的个体体验和经验感知;既是资源的制度化配置,还是利益各方的谈判和妥协过程,由此形成多元互动、竞争与协作交织、正式规则与非正式规则相互补充的治理过程。

治理效果从单一走向多面相和长远性。治理效果往往与治理目标一脉相承,自上而下规划的治理目标和过程自然走向由政府导向的效果评判,其评判的基本价值取向是社会的稳定、区域经济发展、上级政府的任务等政绩指标。而现实治理实践中面对传统向现代转型的社会变革时期,治理对象和情境的差异性与复杂性、治理过程的多样性与变化性、参与主体和利益诉求的多元,要求治理效果的考量从单一维度专向多面相、多维度、多层次的评价,由追求刚性稳定转向基层社会结构的重塑、内在秩序、规则的建构和文化的培育,重建生活共同体和精神共同体,以实现基层社会的长期稳定。

总之,精细化治理作为治理转型的路径选择,就是要秉持精细化的理念,通过精巧的制度设计、细致的过程推进和运用精微的治理技术,实行基层治理从传统的一体化、一元化、整体化、结构化向多元化、差异化、个体化、体验化的转变,由被动回应转向主动适应,达成治理的精准、精细和精致目标,实现国家治理能力和治理体系的现代化。