唐鸣 陈鹏 华中师范大学政治学研究院   社会主义研究 2016,04,121-128

摘 要：十八大以来,政社互动作为基层社会治理创新模式和内在驱动,为实现政府治理与基层社会自治有机衔接和良性互动探索出了一条有效途径。在政社互动导向下,农村社区社会组织的政策法规与管理机制不断完善、增速加快且结构渐趋优化、多元治理主体关系格局显著变化以及参与社区治理的效能逐步提升。而政府通过政策引领、主导式治理和吸纳式社会参与等方式,在明确社会组织发展目标、营造“一核多元”的治理生态和突出社会组织发展的本土特色方面取得了新认识。同时,农村社区社会组织通过自主式发展,在提高自身发展能力方面也积累了新经验。因此,为稳定、巩固和持续发展政社互动关系,须要从社会组织管理的法律法规框架体系、社会组织登记备案与监督管理制度、政府与农村社区社会组织互动关系调整、现代农村社区社会组织培育发展模式等几个方面着手引导农村社区社会组织健康发展。

关键词：农村社区; 社区社会组织; 社区治理; 政社互动;

创新社会治理,理顺政府与社会组织的关系,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八大以来,政社互动作为基层社会治理创新模式和内在驱动,为实现政府治理与基层社会自治有机衔接和良性互动探索出了一条有效途径。进一步而言,本文所指的政社互动是以组织形式呈现的政府与社会组织共同参与社会治理,形成政府与社会协同配合、良性互动治理模式的概括。一直以来,学界对基层社会治理的研究始终没有离开国家与社会关系这根主线,整体上呈现以政府作用或国家影响为中心的研究特征。就政社互动关系而言,学界存在两种不同观点:一种观点认为,分类控制体系是政社关系的“理想类型”,两者之间有矛盾但不能彼此分开,在“和而不同”中共同发展 ;另一种观点则认为,社会组织并不必然完全依附于政府,以积极的姿态参与公共治理,能与政府之间形成一种稳定的合作互动关系 。但无论从理论角度还是现实层面,学界普遍认同培育和发展社会组织对政社互动关系的积极影响。党的十八大指出:“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。”可以说,体制突破、法制建设与制度推进为我国社会组织这一自治主体在治理体系建构下迎来了历史性发展,而政社互动则作为一种治理模式,被赋予了增强社会组织活力的功能。值得关注的是,农村社区社会组织作为金字塔式社会治理结构的重要基石,其发展和创新不仅能够壮大社会组织力量,而且能够激发农村社区多元治理主体的参与活力。尤其在深入推进农村社区建设的背景下,发展农村社区社会组织对创新农村基层社会治理,提升农村公共服务水平,促进城乡一体化建设具有重要意义。正是在这个意义上,农村社区社会组织发展的好坏直接影响社会治理体系和治理能力现代化水平。由此,在政社互动导向下,从农村社区发展的实际出发,总结农村社区社会组织发展的新成效和新经验,探讨农村社区社会组织发展路径,不仅是加快农村社区建设的基础和前提,更是基层治理体系和治理能力现代化的迫切需要。

一、十八大以来农村社区社会组织发展的成效

一个国家的社会治理状况,既取决于政府对社会生活的管理能力,更取决于公民的自我管理水平。 十八以来,行政体制改革加快了政府职能转变,社会活力被逐步激发,政府与多元治理主体良性互动成为制度变革的典型特征。在政社互动导向下,农村社区社会组织涉及政治、经济、文化、社会、党建等多个领域,其影响力和作用力逐步增强。因此,在社会治理创新等因素的共时作用下,关于农村社区社会组织的研究正逐步走向深入。以党的十八大为时间分野,学者们研究的重点从农村社区社会组织的概念、性质、分类、特征、功能等基本的理论问题,转向“制度性限制”解除背景下国家、市场、社会组织的互动合作问题,如何通过优化农村社区社会组织生存的制度环境来实现包容性发展与协同治理问题,如何在现有制度安排下通过自身优化与组织团结实现角色期待复归等内涵深刻的问题。正如学者指出,对当前的中国现状来说,这个问题主要不是理论问题,而是观念性的、操作性的问题。 此外,党的十八大提出要“引导社会组织健康有序发展,充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。在国家治理现代化的语境下,党的十八届三中全会将“激发社会组织活力”作为加快传统社会管理向现代社会治理转变的重要内容。这一方向性定位对农村社区社会组织的实践发展和治理创新起到了引领作用,对重塑和构建政社互动格局奠定了重要基础。可以说,十八大以来,在社会组织勃兴的时代环境下,农村社区社会组织发展取得了初步成效。

(一)农村社区社会组织的政策法规与管理机制不断完善

萨缪尔·亨廷顿曾指出:“组织是通往政治权力之路,也是政治稳定的基础,因而也是政治自由的前提……当今世界,谁能组织政治,谁就能掌握未来。” 社会组织化程度的高低成为衡量一个国家现代化水平的标尺。然而,决定社会组织能否真正独立和强大的关键因素不在于社会需求本身,而在于能否形成关于公民社会组织发展的国家意识,即国家关于公民社会组织发展的政治纲领、法律体系和社会政策。 十八大以来,改革成为社会组织发展的优先主题并成为不可逆之势,由以往的忽视亦或抑制走向大力扶持与鼓励。具体来看,在社会组织管理制度的调整与改革上,《国务院机构改革和职能转变方案》的5年期间72项任务清单中,有关社会组织管理制度的就有10项。其中,在社会组织登记注册改革方面,成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,可直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意,这一政策宣告双重登记管理体制开始全面突破,有力促进了基层政府对游离于体制外农村社区社会组织的吸纳。与此同时,打破了社会组织的垄断格局,明确提出要探索一业多会,引入竞争机制,形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,这对形成良性政社互动关系,激发农村社区社会组织活力,优化农村社区社会组织内部治理结构,建立现代农村社区社会组织管理体制具有重要的推动作用。然而,在加快进行社会组织管理制度调整与改革的同时,社会组织政策体系也在同步更新。十八大以来,由20多个部委参与制定和设计的文件主要包括:《关于加强社会组织党的建设工作的意见》、《政府向社会力量购买服务的指导意见》、《社会组织管理制度改革指导意见》、《行业协会与行政机关脱钩总体方案》、《国家社会组织发展规划》、《社会组织人才队伍建设》、《社会组织转移职能目录指引》、《社会组织税收减免制度》、《等级管理机关的职能调整和四类社会组织直接登记办法》等等,并着手修订《社会团体登记管理条例》的主要条款。

在中央政策引领下,地方政府纷纷出台了促进社会组织发展的规定或政策意见,大多省份以“规定”、“办法”、“通知”、“意见”、“制度”、“指引”、“方案”等形式对社会组织的发展、管理、监督进行了规定和完善,有力地促进了农村社区社会组织的培育和发展。从中央和地方有关部门发布的一系列文件来看,十八大以来,政府与社会组织的关系格局发生了显著变化,政府对社会组织的大力支持与积极扶持促进了农村社区组织的增量提效,对农村社区建设和社区治理起到了很好的推动作用。

(二)农村社区社会组织增速加快且结构渐趋优化

十八大以来,农村社区社会组织在推动居民参与、提升服务增效、实现治理优化、拓宽公共空间等方面形成了较为广阔的社会舞台,其广度和深度的延伸使得农村社区的结社生态系统日趋完善,日益成为农村社区治理的重要主体。就自身发展状况而言,农村社区社会组织不仅在数量上有了明显增长,且在结构上也渐趋优化。在农村社区中,农村社区社会组织的数量上日益增多,成为最具潜力的社会组织类型。与2012年数据相比,截至2015年四季度,社会组织总量由46.6万个增长到65.7万个,增长40.99%。 同时,根据学者研究表明,大量草根的农村及农村社区社会组织总量至少达300多万个(无具体数据统计),且以年均30%的速度增长 ,这占全国社会组织总量的2/3以上,保持较高的增长势头。农村社区社会组织在数量增长的同时呈现出结构优化的趋势。这一方面表现为农村社区社会组织的类型日益丰富。如公益类、慈善类社区社会组织在政策推动下迅猛发展,基金会等资助型组织、支持型组织也呈现增长的势头。另一方面则表现为农村社区社会组织与基层政府、社区以及其他社区社会组织之间的互动日益增多,其外显样态和内潜功能呈现出本土化、现代化和服务化的发展特征。在政社互动导向下,政府向社会力量购买服务的实践中,迫使农村社区社会组织在角色意识、治理结构、资源运作、服务提供等方面逐步转型与优化,促使其与其他治理主体之间横向联系日益增多。而在这一过程中,农村社区社会组织发展和优化逐步呈现出对传统组织要素解构与整合的发展趋势,其治理结构表现出很强的服务性特征,且社会资本与社区资源逐步向服务性农村社区社会组织倾斜,这也促使各类农村社区社会组织快速发展。如江西九江市在推进农村社区治理过程中,依靠和支持“五老”(老党员、老干部、老农民、老教师、老退伍复员军人)成立了“一会五站”,设立以德高望重、影响力和组织管理能力较强的“五老”人员为主体的志愿者协会,协会下设社会救助站、卫生环境监督站、民间纠纷调解站、文体活动联络站、科技信息传递站。目前,该市成立了3827个村落社区志愿者协会、19135个工作站,聚集了20余万名“五老”志愿者。

(三)农村社区社会组织与多元治理主体关系格局显著变化

当前,政府职能转变成为本届政府进行全面深化行政体制改革的核心,这不仅要求政府简政放权,而且需要社会增效回收。在这一新情势下,提升农村社区公共服务效能作为农村社区建设和统筹城乡发展的关键任务,不仅是农村社区社会组织发展的动力所在,也是构建服务型政府的时代内涵。十八大以来,政府正快速推进向社会组织购买服务,促使社会组织与政府的关系正处于由依附、相对独立到共同合作、协作的复杂动态发展过程中 ,政社关系由“分类控制”转向社会协同,并通过社区多元主体建构共生、互栖、互动的农村社区公共治理体系。在这一合法性的支持下,农村社区社会组织的发展则表现出多方扶持发展的倾向,与多元治理主体的合作伙伴关系正逐步形成。一是在农村社区居委会的支持下直接成立社区社会组织,减轻村(居)委会负担,服务社区居民。如贵州省遵义市以美丽乡村创建为契机,通过“一村一社区”的农村社区建设模式建立了“两委”—社区中心(综合服务大厅)、农民专业合作经济组织和社区志愿者协会。二是通过政府出资建立农村社区社会组织孵化基地、培育中心、枢纽型组织等支持机制,积极培育社会组织。如江苏省在13个市(区)和82%的县(市、区)共建立社会组织孵化基地323个,其中乡(镇)、农村社区级206个,依托孵化基地对初创期社会组织予以资金、项目、人才、场所等多方面扶持,促进了农村社区社会组织的快速发展。三是以企业家和富人为主体的非公募基金会呈现较快增长趋势。如2014年,深圳首个社区级非公募基金会在南坑成立,成为社区内企业家捐资、居民捐赠款的主要流向方,让更多社会资金直接服务社区。四是在村庄政治精英、经济精英和社会精英的带动下成立社区社会组织的现象也日益增多。如在山西省祁县的农村社区精英,在政府政策与技术的支持下积极成立专业合作社。2012年以来,共注册农民专业合作社985个,涵盖了种植、养殖、农副产品加工等10多个主导产业。

(四)农村社区社会组织参与社区治理效能逐步提升

改革开放以来,我国政府依然习惯于通过强制权力的运作来支配社会,并赋予其价值的优先性,为了防止社会组织公共性生长所产生的公共影响力量削弱或挑战政府权威,政府对社会组织的发展构筑了比较高的准入门槛,施加了比较严格的限制,由此而形成了对社会组织的“控制型管理”模式。十八大以来,尤其是十八届三中全会的召开,社会管理向社会治理转型的改革要求,迫切需要政府将基层社区社会组织由消极性排斥转化为积极性的参与力量。农村社区社会组织以其独特的优势在社区治理和公共服务方面发挥着日益重要的作用,由以往游离于政府之外进行一些边缘性的替代转向政社互动导向下的广泛参与,并通过组织化方式带动社区居民广泛参与社区公共事务,共建共享的现实图景初步显现。其主要表现为:一是在农村社区社会组织参与下社区治理与公共服务实效逐步提升。社会组织登记管理制度改革,促使农村服务类社会组织广泛发展,并成为农村社区服务的有益补充。各地积极探索社区服务中心、社区社会组织、驻村企业等多元主体的联动合作,有力地促进了社区治理体系和治理能力现代化。如江苏省张家港市永联村积极探索社会管理服务中心、社区、村经济合作社、驻村企业、社会组织“五位一体,共融分治”的社区治理新格局,有力地增强了社区治理能力。南京市浦口区侯冲村积极探索建立种养殖、助弱扶贫协会和老党员、老干部议事协调小组等“六会一组”的治理构架,在增强社区公共服务方面取得了实效。二是农村社区社会组织参与社区协商的形式不断创新,组织内党建工作稳步推进。2015年,《关于加强城乡社区协商的意见》出台,确立了农村社区社会组织的协商主体地位,促进了农村社区民主建设的有效实现。在党领群治型协商、政社对话型协商、居民议事型协商、多元共治型协商等多元协商形式下,农村社区社会组织与多元协商主体协商的能力逐步增强,在解决居民实际困难、化解矛盾纠纷、社区公共服务、村(居)务监督等上发挥了重要作用。三是农村社区社会组织参与社区资源整合的能力逐步增强。随着社区治理结构的转型与优化,农村社区社会组织成为社区资源配置的主体之一,在政社互动中农村社区社会组织在活化和整合社区资源能力方面逐步增强,在动员居民参与、促进社区自治与社会共治方面显示出优越性。

二、政社互动:十八以来农村社区社会组织发展的新经验

十八以来,我国社会领域经历了“管理”向“治理”的转型,社会组织发展完善成为影响社会治理结构转型优化的重要条件。在这一过程中,我国根据治理现代化的客观要求提出了社会组织的发展方向、原则、目标,并以政社互动和活力激发为落脚点明确了社会组织发展的工作议程和改革重点,这为农村社区社会组织增效发展提供了良好的政策环境。在社会组织增速发展期,农村社区社会组织与新型城镇化、农业现代化、社区治理、基层政府职能转移、农村经济发展以及社会和谐稳定的关联度得到了不同程度的提升。因此,在中央政策引领和地方实践推动下,我国农村社区社会组织的发展取得了革故鼎新的新经验。

(一)突出政策引领,明确社会组织发展目标

农村社区社会组织的有序发展和健康成长,离不开政策的支持与引导。十八大以来,我国通过政策支持与实践探索为农村社区社会组织的创立和发展保驾护航,对其生存和发展起到了重要作用。就社会组织发展的整体思路而言,早在十二五规划纲要中就明确指出:“坚持培育发展和管理监督并重,推动社会组织健康有序发展,发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用”,并提出要“改进社会组织管理,建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”。十八大以来,我国围绕这一整体思路对社会组织培育、发展、监管以及发展目标进行了整体性探讨,为其法治保障和功能实现进行了规定和部署。2013年3月国务院颁布的《国家行政机构改革和职能转移方案》,明确提出“重点培育、优先发展协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织。成立这些民间组织,直接向民政部门依法申请登记,不需要业务主管单位审查同意”。因此,在中央政策指导下,地方政府开始进行农村社区社会组织直接登记的探索。过去,“草根”农村社区组织往往因找不到业务主管单位而无法获得合法身份,而突破“双重管理体制”的改革开展,为“草根”社区组织的发展打开了制度空间,增强了农村社区社会组织的合法性。党的十八大、十八届三中及四中全会则提出建立现代社会组织管理体制、激发社会组织活力、加快建设社会主义法治等要求,进一步明确了农村社区社会组织发展的方向和重点。与此同时,基层政府对农村社区社会组织的重视也是其快速发展的关键。一方面,地方政府在中央号召下,积极开展农村社区社会组织直接登记管理工作,根据实际情况放宽对其管理政策;另一方面,地方政府为农村社区社会组织发展在场地、经费、人力等方面提供帮助,在组织人才、社工人才、助工队伍培养等方面提供政策扶持。概括来讲,政府对农村社区社会组织的重视和支持,是其逐步进入政府服务管理的有效视域,并由零散、非正式化逐步向整体和组织化方向发展的重要基础。

(二)政府主导式治理,营造“一核多元”的治理生态

在农村社区治理中,党和政府拥有的权力和资源决定其在治理网络中占据主导地位,而社区社会组织在社会治理目标上的契合决定了其参与角色。就农村社区治理生态来看,坚持发挥社区党委的核心作用,党员带动作用,突出社会协同与联动,促进居民互动与自治,实现“一核为主,多元共治”的治理氛围,为农村社区社会组织发展营造了良好的发展环境。社区党委是社区坚强的战斗堡垒,在社区治理中起核心领导作用。在农村社区治理实践中,党委通过发挥其核心领导作用,将各种社区治理力量紧紧凝聚在党组织周围,形成了党组织领导下的凝聚力、向心力,并保持了党与群众有机联系。而在《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》的指引下,社会组织的党建工作也逐步开展,农村社区党员的积极性被调动起来,这对规范农村社区社会组织参与活动,引导农村社区社会组织健康有序发展起到了积极作用。十八大以来,通过党政分开、政社分离,厘清党委、政府、社区、社会组织等多元参与主体的各自职责,营造了社区自治自管、多元主体共治共建的氛围。

十八大以来,政府向社会力量购买服务成为普遍现象。农村社区社会组织非营利性、公益性等特征与优势,决定了其参与提供社区公共服务的可能性和必要性。同时,政府通过购买服务的方式,促使更多社会组织参与社会事务,有力地推动了政社互动合作关系的发展。一方面,政府通过培育农村社区社会组织,提高其承接公共服务的能力,不仅增加了农村社区公共服务的实效,而且增强了社会组织造血功能,进而提升了农村社区服务的社会化、专业化水平。另一方面,在政府职能转移过程中,政府搭建起“社会化”合作服务平台,购买服务的主体逐步向公益类、慈善类、服务型农村社区社会组织倾斜,公益服务类、社会事务类、文体健身类、慈善救助类及法律援助类农村社区社会组织成为高效承接社区公益服务、公共服务和自治服务的重要载体,并成为社区治理体系建设的重要内容。不仅如此,农村社区社会组织在公共服务领域的积极作用,可以激励那些抱有质疑态度、处于观望状态的社区居民主动加入,积极配合和参与社区社会组织的活动,为社区社会组织的持续发展注入新的活力和充足后劲。

(三)吸纳式社会参与,突出社会组织发展的本土特色

多元主体互动共治需要解决农村社区所在区域的社会性及公共利益问题,必须拆除条块分割的界限,吸引社会广泛参与。农村社区社会组织的发展既要利用政府拓展其发展空间的机会,而获得政府的支持和认可,又要学会利用本土资源扎根农村社区,保持与政府的合作互动关系。十八大以来,农村社区社会组织就是利用这种现实路径实现了自身发展。一是政府吸纳社会组织参与农村社区治理。政府通过改革“双重管理”体制、转移政府职能、建立孵化机制、创新农村社区协商形式、建立社会监督体系等措施,为农村社区社会组织发展提供资源,重塑了农村社区社会组织的合法性,让渡了政府部分服务管理职能,吸纳其广泛参与社区治理。此外,在农村社区发展的基础上,以居民实际需求为导向培育和发展农村社区社会组织的做法,增强了其可持续发展的可能。二是社会组织吸纳农村社区本土资源。一方面,吸纳农村社区精英。农村社区社会组织将信息灵、懂技术、会经营、能管理的居民、那些主动关心社区发展的党员、居民代表、驻区企业党政负责人等吸纳为组织成员,参与社区公共服务提供,协商解决社区治理难题,参与社区重大决策和重要活动,促进了资源共享与优势互补。另一方面,吸收农村社区本土资源,发展多种形式的农村社会组织,并以此开展特色活动。如结合当地风俗习惯和社区特色,成立秧歌队、腰鼓队、健身队、广场舞队、书画协会、麻将协会、桥牌协会等各种文体情趣类社会组织,开展社区农民喜闻乐见的各种文体活动,进而陶冶农民的情操,革除农村的陈规陋习,丰富农民的文化精神生活。又如重庆巫溪、辽宁鞍山等地,基层党政部门在推进社会治理创新实践中注意发展多种形式的社会组织,包括村民互助会、村民维稳协会、拆迁矛盾调处协会、积案化解协会等。

(四)自主式发展,提高农村社区社会组织自身发展能力

社会组织要获得良好发展,需要平衡来自于政府和社会的资源与约束,既要学会综合利用两种资源,但也要在社会自主性和行政约束之间保持平衡,最大程度地保持社会组织“依法自治”的独立性。政府如果对农村社区社会组织的管理干涉过多,就会使其更加依赖于政府,成为政府管理部门的附属,而无法发挥其积极性和主动性。十八大以来,鉴于对这一点的高度认识,政府不断创新对农村社区社会组织的培育思路,遵循其自身发展规律。一方面,积极实行政社分开,管办分离。在“政社分开”的政策要求下,各地分类推进农村社区社会组织在机构、人员、职能、资产、财务等方面与行政机关脱钩,其目的就是为了激发社会组织活力,重新定位政社双方的角色,强化社会组织自主地位,逐步发挥社会组织在承接社会服务方面的优势。另一方面,逐步加强农村社区社会组织自身能力建设。农村社区社会组织开始逐步建立以组织章程为核心的内部管理制度,健全权责明晰、运转协调、有效制衡的法人治理结构,以此逐步规范农村社区社会组织的内部治理。如江苏、浙江、安徽、湖南、湖北、深圳等大多省份纷纷出台了关于社会组织自身能力建设的意见和政策,在加强社会组织自身建设方面取得一些有益经验,在健全农村社区社会组织治理机制,完善农村社会组织监管制度,规范农村社区社会组织行为,加强社会组织自律诚信建设上取得了普遍共识,有力推进了农村社区社会组织自我形象和自身能力建设。

三、政社互动导向下进一步加快农村社区社会组织发展的路径探讨

面对全面深化改革和全面推进依法治国的新局面,农村社区社会组织开启了制度化进入公共治理的全新通道并成为社区治理的重要主体。在社会治理创新语境下,维护公共利益,提升公共服务水平成为“政社互动”的基本目标,政府与社会组织之间的合作互动关系成为其基本价值内涵。党委、政府与社会组织的关系作为社会治理创新的关键变量,迫切需要稳定、巩固和可持续发展,以促进农村社区社会组织健康有序发展。因此,为形成“以政社分开为前提、政府职能转变为基础、政府购买服务为纽带”的新型政社关系,以及政府和社会组织相互依赖、边界清晰的善治格局,达到社会组织发展的政策目标与自主发展的愿景,应当按照十八大、十八届三中全会以及政府机构改革和职能转变的精神和要求,聚焦农村社区社会组织发展的实际与挑战,进行全面深入的改革和创新。为此,农村社区社会组织的发展今后可从以下几个方面着手:

(一)推进社会组织管理的法律法规框架体系建设

完备统一的法规体系对巩固现有的发展成果,规范农村社区社会组织的行为具有重要的意义。为此,在社会组织飞速发展的今天已经存在广泛的立法舆论意见。鉴于此,要加快完成《社团登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订,积极推动全国人大立法,在充分结合全国城乡社会组织发展实际的基础上,根据立法价值进行充分讨论制定具有统领作用的《社会组织法》。同时,对社会组织纷繁杂乱的规范性文件进行集中统一梳理,逐步消除不同条例之间相互冲突的条款,努力建立协调统一、反映整体地位的法律框架体系。此外,针对农村社区社会组织发展的实际情况,可以对优先发展的新型农村社区社会组织制定针对性的专门法规,以回应农村社区建设的发展要求。如为农村社区相关行业协会、公益慈善类等发展迅速的社会组织提供法律依据,以满足不同类型农村社区社会组织发展的实际需求,为其创造更大的发展空间。当前,北京、上海、深圳、山东、甘肃、四川、江苏、广西等省份都出台了相应的政策意见和暂行办法,以降低基层社会组织准入门槛,简化登记手续,扩展基层社区社会组织的发展空间。

(二)优化农村社区社会组织登记备案与监督管理制度

社会组织登记备案与监督管理是社会组织稳健发展的关键。为此,面对不同规模、不同功能、不同性质的农村社区社会组织,应该对旧的登记备案和监督管理进行制度优化和方式创新,以营造良好的管理氛围。一方面,针对农村社区社会组织设立规范统一的登记管理程序,厘清登记标准和程序,减少登记工作人员的自由裁量权。同时,按照登记主体的不同实行不同的登记备案方式,为农村社区社会组织的直接登记创造统一、公平、公正的环境。另一方面,建立健全农村社区社会组织规范监督管理制度。首先,转变监督管理理念。就准入管理而言,继续深化改革现有的准入管理制度,将管理的重心逐步后移,侧重事中和事后管理。其次,分类管理农村社区社会组织,监督力度与社会组织分流集散社区资源的能力和大小相适应。最后,优化农村社区社会组织的监督管理体制。构建社会组织利益相关者监督制度,明确捐赠人和受益人的监督权。同时,通过法规和政策文件明确监管部门对农村社区社会组织的主管地位和监管职责,并完善不同部门之间的协调机制,以建立健全统一登记和全面负责,行业监管、职能主管以及各级分工协调的管理体制。如厦门通过加强对社会组织负责人、资金、活动的监管,强化发起人责任,建立了社会组织综合监管体系,并逐步建立完善了社会组织登记管理信息制度和信用档案制度。

(三)深化基层政府与农村社区社会组织互动关系调整

在公共服务领域,政府与社会组织是合作伙伴关系,政府是公共服务资金的提供者和监管者,社会组织则是公共服务的提供者,两者的角色和分工虽不同,但双方地位平等。因此,在政社双方平等、合作的基础上,应细化落实政社互动、政社分开的政策,正确发挥政府在农村社区社会组织中的领导作用,端正政府的角色。根据农村社区社会组织的发展趋势与规律,政府应该通过政策支持、引导与落实,改善农村社区发展环境、扩大农村社区公共治理空间以及培育和发展农村社区社会组织。与此同时,农村社区社会组织在增强自身能力的基础上,也要转变思路,改变依附、依赖行政机关的传统观念,坚决抵制行政机关“以政代社”、“以政干社”、“过度投入”等不合理、不合法的行为,在法律、法规和相关政策允许范围内根据组织章程和社区居民实际需求自主地开展服务活动。而在政社互动关系上,应在坚持社区社会组织独立性的基础上,根据社会组织和公共服务的类型确定不同的合作模式,选择合适有效的合作机制。在这一方面,浙江湖州市德清县以城乡体制改革为契机,积极培育发展社区内的“乡贤参事会”,总结和整合社区自治组织的草根经验,着力构建城乡融合的法治、德治、自治“三位一体”的治理标杆,形成了以村党组织为核心、村民自治组织为基础、村级社会组织为补充、村民广泛参与的农村社区治理新格局,有力促进了政社互动。此外,应加大政府职能转移与购买服务的力度,构建综合性政府支持体系。将购买服务的主体向农村社区公益类、慈善类、服务类社会组织倾向,创新政府向农村社区社会组织进行职能转移的方式,有条件的开放更多公共资源,形成农村社区社会组织发展的综合支持体系。

(四)建立合理的现代农村社区社会组织培育发展模式

农村社区社会组织的增量提效需要合理的培育发展模式。政府应根据农村社区居民的实际需求,通过合理可行的政策孵化相应的农村社区社会组织。首先,继续推动农村社区社会组织由行政性向社会型培育模式转变。限制和减少行政性较强的各类农村社区社会组织的培育,将其逐渐放权于其他社会治理主体。如江苏、浙江、四川、湖北等地,积极开展公益创投,以居民需求为导向促进社会组织培育和发展。而在培育的方式上,要强化信息化、网络化等新型培育手段,激发社会力量参与农村社区社会组织培育的积极性。如广东省通过建立统一开放慈善信息管理平台,将慈善组织网络基本覆盖城乡社区,积极探索培育网络捐赠等新的慈善形态,引导和规范其健康发展。其次,努力培育农民合作类、公益慈善类、社区服务类、文体娱乐类等农村社区社会组织,在资金和人才配备上给予倾斜,并在发展的不同阶段对其进行有条件的支持。同时,增强政策供给的公开性和透明性,保障农村社区社会组织培育发展的决策权威。最后,建立农村社区社会组织的第三方评估制度,规范第三方评估机构的设立条件及资格认定,构建科学合理的评估指标体系及公平、公正、公开的评估程序;健全农村社区社会组织信息披露制度,实行社会组织披露为主、政府披露及第三方披露为辅模式,明确信息披露内容、方式及责任。