孙荣会 郇昌店 探求 2017,02,103-109
摘 要:当前因社会问题的复杂性和艰巨性, 社会治理进入复杂性阶段, 迫切需要治理方式的转型。广场舞扰民等负面问题, 根源于休闲与健身需求的高涨以及全民健身场地设施的短缺和公共空间规范意识缺乏等复杂原因。在广场舞队伍越来越多和负面问题频发的形势下, 广场舞治理面临着空间与活动监管碎片化、权责不清制约部门管理行为、规章制度操作性差难以执行以及技术与成本较高导致难以广泛执法等现实性挑战。面对公共空间的广场舞扰民问题, 应兴利除弊、因势利导, 重视基础设施建设跟进、多元化项目选择等理念引导;政府与非政府组织等治理主体的协同配合;注重噪音传播源头、过程与影响点等治理过程的介入;采取严宽相济、软硬结合的治理手段, 以整体性思路推进有效治理。
关键词:广场舞; 公共空间; 噪音污染; 治理策略
广场舞是近几年在全国各地形成热潮的群众休闲健身活动, 因其多在城市广场等公共空间举行而得名, 参加者以中老年女性为主。在广场舞活动的发展过程中, 这种广受参与者欢迎的活动形式对参与群体在健康维护、人际交往等方面产生了较为积极的意义。在广场舞推广进程中, 一些矛盾和冲突也日趋显现, 如噪音扰民问题。广场舞噪音扰民属于公民的休息权遭遇休闲权而激化的问题, 这类问题在全国各地的频繁发生使广场舞冲突问题在近几年屡屡成为舆论关注的焦点事件。因此, 日益凸显的全民健身广场舞扰民问题已经成为需要重视和回应的“公共危机”问题[1]。
广场舞噪音扰民现象, 凸显了当前我国社会治理方面的困境。当前, 对广场舞扰民问题的探讨多见于各种网络文章, 对广场舞的问题进行分析, 依旧处于“现象—对策”的问题解决层面, 尚未从深层次分析问题产生的根源, 因而无法提出有效的解决方案。针对这种状况, 对此进行深入研究、深度破题具有必要性。广场舞噪音污染具有跨域性、复杂性[2], 针对复杂性问题, 现有的管理体制的碎片化难以避免。本文利用文献资料、实地访谈等方法, 明确广场舞生成与管理的问题, 对问题进行归因处理, 并就广场舞的系统治理问题提出对策建议。
一、利弊兼存:广场舞负面问题的复杂原因
广场舞噪音扰民问题, 从表面上看属于健身权益与休息权益间的冲突, 但这种冲突的背后隐含着更为复杂的问题, 而广场舞的盛行也蕴含着积极与消极两方面的效果和影响。
(一) 休闲与健身需求高涨
当前, 伴随着人民群众经济水平的提升, 参与体育锻炼、促进体质健康提升已经成为很多民众的首要选择。国际大众体育发展的经验表明, 当人均GDP超过3000美元的时候, 民众的健身需求会被释放出来。根据国家统计局公布的数据, 2008年我国人均GDP已超过3000美元, 2016年已经达到8866美元, 由此可见包含体育在内的各类休闲娱乐需求的释放已具备经济上的可能。
占广场舞参与人群较大比例的老年人数量剧增, 为广场舞的快速发展奠定了人群基础。以老年女性为主的中老年妇女构成了规模庞大、年龄层次跨度较大的广场舞健身人群。根据《中国老龄事业发展报告 (2013) 》数据, 2012年老年人数量为1.94亿 (14.3%) , 到2050年老年人口比例将达到25%[2]。急剧增加的老年人数量对文化、体育事业提出极大的挑战, 广场舞活动还将在未来一段时间内广泛存在。
居民参与广场舞健身对身体健康具有积极意义, 是全民健康的重要促进因素。广场舞作为有氧运动, 健身价值较高。研究表明广场舞与太极拳在提高中老年妇女的心肺功能和肌力、反应均有明显效果[3]。从社会动因上分析, 我国广场舞的持续发展, 迎合了我国女性低成本健身的需求, 同时在参与过程中技术性排斥的可能性较低, 因此吸引了广大中老年妇女广泛参与。
广场舞的快速发展同时也带来了负面问题的增生。据估计, 当前我国广场舞的每天参与人数达到1亿人次以上[4], 早晨和晚上占据广场、公园等公共空间, 而且参与时间极为集中, 健身过程中需配合劲爆音乐, 对周边居民影响极大, 民怨极深。当前, 这种动辄大规模人群聚集健身的行为, 对社会治理提出极大挑战。
(二) 全民健身场地设施不足
广场舞的场所并非局限于广场, 其活动地点非常宽泛, 遍布居民小区空地、公园、校园、广场等地。个别健身团队, 因为无法找到宽敞的场地, 大多就近选择健身的地点, 不可避免地占用了小区公共空地, 因而噪音影响周边居民。笔者在调研中发现, 很多健身团队之所以占用居民集中的小区空地、公园、广场等公共空间进行活动, 实属无奈之举。
我国快速的城市化放大了城市公共体育休闲设施短缺的现象, 无法为居民参与体育休闲活动提供必要的场地。有学者对北京和天津两地居民体育设施建设状况调研后发现, 老、旧小区的人均室外体育场地设施面积仅为0.05m, 新建的小区为0.11m2[5]。这与我国《公共体育设施“十二五”规划》中表达的当前人均1.2m体育设施保有量存在较大差距。很多地方虽然提出大力发展公共体育设施, 但在公共体育设施规划执行过程中, 体育行政部门的话语权严重不够, 无法在公共体育设施建设、验收环节发挥应有作用[6]。
居民健身对周边公共设施的占用情况极为严重。我国公民体育健身以就近健身为主。2007—2013年我国体育场地设施距离居民住处超过1 km达到40%以上, 2013年非正规使用体育场地设施健身的人群达到61.7%[7]。上述状况凸显了体育休闲的场所面积严重不足。广场舞因超大规模的需求印证了学者早就指出“社会转型大量问题的增生加剧了中国超大规模社会的资源稀缺与需求满足之间的紧张关系”[8]的观点, 在我国城市公共体育设施的供给过程中得到很好地体现。
(三) 公共空间规范意识缺乏
塌陷的社会公共意识也滋养了广场舞参与者的自私行为。广场舞参与者从自身参与锻炼实现健身的目标出发, 本身并无不当之处, 但是在健身过程, 不考虑锻炼的时间、地点, 由此形成了对周围人群的噪音污染, 凸现了公共空间中个人自由与他人权益方面的失衡[9]。广场舞参与者因公共意识缺乏而不从现代文明兼顾他人权益的角度思考问题, 也是广场舞噪音污染难以根除的重要原因。社会发展的历史表明, 公共意识作为现代公民应恪守的规则、秩序, 是社会持续发展的外部条件[10]。长期以来, 我国公民公共意识失落已成不争的社会现象, 呈现了现代化进程中, 经济的现代化超越了人的现代化的客观事实。2013年8月, 美国华文报纸《侨报》报道:纽约布鲁克林唐人街, 一支华人广场舞队伍因声音太吵被附近居民投诉, 领舞大妈被警察用手铐带走, 并开出法庭传票的事实[11], 彰显了国外法制对广场舞扰民治理策略的有效性。就人口总量而言, 纽约只有北京的二分之一, 但体育场地面积却是北京的十五倍之多[12]。由此可见, 在体育场地设施充足完备的纽约同样出现了广场舞扰民问题, 更多地体现了参与人群对公共空间中的公共意识关注不够, 而非体育设施短缺。
综合而言, 全民健身广场舞扰民问题, 其实质就是民众的健身权益实现过程中, 由于参与时间过分集中而放大了我国体育设施资源的总量不足且配置不合理的现实, 加之参与人群对公共意识重视不足等因素交融, 在群众参与健身舞蹈过程中生成了明显的负外部性, 成为日趋严重的社会问题。这种问题可以直接引发健身群体与周边居民的冲突, 同时激化双方对政府的信任, 指责政府无法提供必要体育设施和有效的噪音污染治理方案。
二、治理碎片化:广场舞治理面临的现实挑战
广场舞拓展与冲突问题属于正当行为遭遇正当权益后引发的矛盾, 对此类问题的治理较为棘手。广场舞是老年人喜爱的健身项目之一, 受到国家政策的支持。2012年, 中共中央组织部等16部委联合出台的《关于进一步加强老年文化建设意见》》 (全国老龄办发[2012]60号) 提出, 要不断创新适合老年人特点的体育健身项目和方法, 广泛开展经常性的老年人体育健身活动。但是作为问题重要根源的广场舞噪音问题在当前成为治理的难题, 这种状态在很大程度上反映的是以部门单边主义为主形成的碎片化治理的困境。治理的碎片化是在治理过程中, 由于涉及主体较多, 权限不明确, 形成的治理空白与治理交叉共存的现象[13]。这种现象常见于我国环境治理、江河治理中, 现在则蔓延到广场舞噪声污染治理中。
(一) 空间与活动监管的碎片化
社会问题的发展, 凸显了我国社会管理体制的滞后性。纵观我国政府管理体制, 依旧按照工业社会形成的行业细分为依据的部门“条线”的管理格局为主[14], 即治理过程中的单边主义。在渐进式改革过程中, 现有部门的分利化、局部化和碎片化现象比较严重, 不同的专业职能部门之间独立性有余而合作性不足[15]。这样的治理体系, 在面对复杂性问题时, 其治理效益较低。
广场舞噪音污染难以治理问题, 涉及到多个政府部门。广场舞噪音污染的认定和取证, 由辖区的环保部门负责;广场舞噪音污染的处理, 则由公安部门负责。在公共领域的广场舞噪音污染, 涉及到城市管理局和公安局、环保局、文化局等;在居民社区的噪音污染, 则与社区物业管理部门、小区居委会和公安局等相关;在公园, 涉及到公园管理处、公安局等;商业广场的噪音污染更是和城市管理局、工商局、文化局等相关。现实中针对广场舞噪音扰民问题, 居民拨打12369环保热线, 环保部门多需要协调多部门共同介入, 任何一个政府部门都不能独立有效执法。这凸显了广场舞噪音污染治理中部门管理分工过细、部门监管的“碎片化”状态。
(二) 责权不清制约部门管理行为
广场舞噪音污染治理问题, 涉及到环保、城管、公安等多个政府部门, 在相应责任和权限难以清晰界定的前提下, 导致部分政府部门不作为, 任由广场舞噪音扰民, 且越加演化为一个公共问题。针对广场舞噪音污染问题, 正因为环保、城管、公安等政府部门都有一定的管理权限, 形成了典型的“九龙治水”局面, 就此诱发了相关政府部门的相互推诿的“懒政”状态。温州广场舞受害业主自发购置高音设备回击, 引起了社会广泛关注, 就呈现了政府部门懒政形成的极端后果[16]。广场舞噪音污染多发生在傍晚, 环保部门的12369环保热线很难打通, 即使居民拨打110报警电话, 最后多由派出所出面, 即使部分市民拨打市长热线, 获得的也仅仅是协调环保、公安部门执法的答复, 事情难以得到解决[17]。长沙市民曾因广场舞噪音污染报警, 警方以权限不清、法规不明确且长达半年之久没有有效治理广场舞[18]。这些案例从一定程度上反映了政府部门难作为的状况。
(三) 规章制度的操作性差导致难以执行
《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《中华人民共和国治安管理处罚条例》均有针对公共场所活动中噪音扰民问题进行处罚的条款, 但条款中缺乏操作化的描述, 导致执法部门面对此类问题时的执法难问题, 我国对噪音污染的处罚力度明显偏低。相比较, 美国对噪音问题的治理就有比较明确的法律法规条款和标准与处罚方式, 例如, 1972年的《联邦噪声控制法》设立了国家噪声标准。1997年纽约《噪声防治法》规定了在距离居民楼1米处进行噪声测量, 所有超过45分贝的声源禁止使用。而且还规定, 无论是狗叫、电视音响和汽车喇叭, 不得连续超过3分钟, 违规超过3次的, 视情节轻重罚款525—2625美元[19]。
在广场舞的噪音污染治理过程中, 由于健身地点较强的流动性, 健身参与群体多以中老年妇女为主的特殊性, 兼之广场舞健身群体的人群集聚性, 具体负责人不明, 处理稍微不当, 容易诱发严重后果。针对这种情况, 管理部门大多采取沟通、规劝、蹲守等形式, 无法完全按照法律制度的规定实施管理, 无形中降低了法律政策约束性。
(四) 技术与成本较高造成难以广泛执法
广场舞治理的另一个困境是治理成本极高。虽然我国相关法律对社会噪音的分贝有明确规定:白天55分贝, 晚上45分贝, 晚上22点至凌晨6点属于安静时间。但在实际运行中, 由于广场舞分布分散, 参与人群的流动性较强, 健身地点也不固定, 因此对广场舞噪音污染的取证、处罚环节面临诸多技术性限制。现实中, 对广场舞的噪音污染认定需要环保部门的专业人员到现场监测并出具认定报告, 居民、城管自己测出的数据不被认可, 而由城管、公安、环保等多部门联合执法不仅难以实施, 且成本较高。获悉一次广场舞的协调治理, 联合执法和出具报告的费用就高达几千元以上, 再加上一些隐性的组织和协调成本, 治理成本极高。且广场舞噪音扰民的普遍性、分散性和长期性, 由居民报警而分散化处理面临众多技术、经费等限制。
就上述分析而言, 我国全民健身广场舞噪音污染、扰民的问题, 突出体现由于部门分工过细、协调工作缺乏的部门专业主义治理的弊端。这种情况的出现, 更需要政府治理层面的转型, 需要一种更具有包容性的治理工具和理念。
三、整体性治理:广场舞治理的策略选择
解决广场舞噪音扰民的问题需要更具有效力的治理模式。鲍勇剑认为广场舞这一看似简单的社会事件, 其实将公共经济学中“公地悲剧”、“囚徒困境”等经典理论演绎得淋漓尽致[20]。可以预见, 在未来中国发展转型加快的趋势下, 类似的复杂性问题将不断出现, 演化为更多公共危机问题, 这就需要一种更合适的治理方式出现。就前述分析, 广场舞扰民问题起源复杂、治理交叉并与社会公共意识残缺联系在一起。有研究认为, 既往部门分工主义取向的治理困境, 难以根除广场舞扰民的问题。针对此类复杂性问题, 强调部门协同的整体性治理具有一定可能性[21]。
整体性治理的理念起源于英国布莱尔政府执政期间。由于英国撒切尔夫人执政期间对公共事业的分权化、市场化、民营化改革, 诱发了较为典型的部门主义取向, 出现部门间相互推诿、项目相互冲突、资源浪费严重等问题, 部门之间竞争有余而合作不足, 很多事项难以得到解决[22]。针对这种情况, 希克斯提出的“整体性治理 (holistic governance) ”理念, 在布莱尔政府期间的社会治理方面得到很好应用。整体性治理通过构建跨越部门、区域的整体治理框架和协调组织, 改变部门各自为政状况, 具有协同解决问题而不产生冗余组织的优点[23]。
(一) 各类治理主体的协同配合
构建多主体的治理体系是解决问题的着力点[24]。为根除广场舞扰民问题, 从根本上解决部门单边治理的困境, 建议整合环保部门、公安部门、城管部门和文化部门等相关职能和权限, 组建跨部门的工作委员会, 将这种工作委员会放在街道或社区, 使之能够及时、近距离地监管广场舞扰民问题。跨部门工作委员会的建立, 能有效解决广场舞噪音扰民的确认权和执法管理权分散的问题。温州市鹿城区出台了《广场文化活动噪声扰民专项整治工作方案》, 就整合辖区多部门力量实施重点治理、针对治理和持续治理, 坚决解决广场舞噪音污染问题。
公布广场舞噪音污染的举报方式, 引导民众参与治理。除了从污染认定到执法处罚等“硬法”角度进行管理外, 还应该加强“习俗、乡规和自我约束”等软性规则的宣传, 引导参与者树立尊重他人、自我控制的自律和公德意识。对健身团队的关键人物进行集体引导和教育, 要求健身舞蹈队的关键人物认识到噪音污染的危害, 督促其监督本团体的音响播放, 必须严格遵守时间和播放的分贝要求。一些地方政府的实践已经表明, 政府引导下的广场舞群体自治, 不仅能有效减少噪音污染, 同时还能扩大广场舞的社会效应。
(二) 重视基础设施建设和多元化休闲项目的引领
对广场舞治理还应该注意治理理念的更新。既往全民健身广场舞噪音污染的治理理念, 多以“取缔”代替“引导”, 针对突发噪音污染问题的运动式治理理念盛行, 缺乏持久性和系统性。
广场舞在短时间内迸发的突发性, 放大了公共体育休闲设施短缺的弊端, 应针对性提供健身场地设施。根据第六次场地设施普查公报, 人均体育系统场地设施面积为1.46m, 但是除去体育局所属的大型体育场地设施的4.79%和校门封闭的教育系统的38.98%, 真正能满足居民日常早晚健身的场地设施严重不足。当前, 需要大力建设休闲体育场地设施, 但面临体育用地等公共用地短缺的局面。广场舞噪音污染及其治理问题的严重性, 政府部门需要充分认识城市 (广场舞噪音污染主要体现在城市) 公共体育休闲空间缺失的现实, 需要大力强化城市公共休闲规划理念更新, 在城市规划过程中强化“源头治理”理念的重要性。珠海市在2004年人均体育用地面积仅为0.35m, 远低于国家要求的0.72m, 为此珠海市政府制定《2004—2010年城市公共体育用地规划》, 经过多年建设, 珠海市体育场地设施面积达到较大发展, 2013年底人均体育场地设施面积达到1.86m2[25]。
治理主体除了对体育设施短缺等硬问题进行解决, 还要注意对民众健身休闲体育文化的改造。体育局和基层社区应该确立正确的项目导向, 引导公民健身活动的多元化, 宣传广场舞科学锻炼的时间长度和强度, 推进噪音污染少, 参与群体小的运动项目。广场舞健身过程中超大的音量, 是听力残疾的重要引致要素[26], 尤其是中老年人听力处于下降阶段, 经过广场舞噪音长期影响, 会直接影响到老年人的听力。鉴于这种状况, 需要引导民众分散化、多元化选择体育项目, 调和体育设施和体育项目之间的矛盾[27]。推动民众参与到其他形式的体育健身活动中, 改变健身时间和地点相对集中的问题, 实现项目多元化、时间分散化、地点差异化的目标。
(三) 注重噪音传播的源头、过程与影响点等治理
从广场舞噪音污染影响过程来看, 主要有三个重要的节点:源头污染、过程中污染和影响点污染。从技术方面考虑, 为根除广场舞噪音污染, 应该在噪音污染的源头控制音响设备的播放分贝, 同时在一些离居民区较近的健身场所添置具有隔音功能的设置, 如隔音墙和隔音屏。目前, 国内科研机构已研究出“有源定向扬声器”[28], 这种设备可以让声音集中在有限的范围内, 超出范围后, 噪音自动消失。同时该设备的价格不高, 基层政府可利用公共财政购买, 与广场舞队伍进行扬声器置换, 有助于从技术层面解决噪音污染的源头问题。也有个别基层组织将广场舞从室外搬进室内, 很好地减少了广场舞噪音传播。从治理技术层面来说, 源头治理具有一定的可行性, 且成本较低。
在广场舞噪音污染的传播过程中, 可以通过种植树木等天然障碍进行阻碍。而对影响点的治理, 应为周边住户配备相应的隔音设备。利用现有科技手段, 对污染过程进行治理, 效率较高。
(四) 采取严宽相济、软硬结合的治理手段
在广场舞噪音污染治理过程中, 需要强化服务供给、完善法律制度、利用社会文化、道德等约束。伴随着我国社会老龄化的发展, 老年群体的休闲健身需求会更为迫切。利用公园绿地、社区绿地和体育用地整合, 引导广场舞健身的生态化和健康化[29]。
对广场舞进行引导的同时, 也要强化制度建设。目前, 广州、深证、西安等地出台了针对广场舞噪音污染的地方性法规。广州市政府2013年底出台《广州市公园条例》, 提出“四限”办法:限音量、限时段、限区域及限设备;并配备相关人员加强在广场、公园等公共区域的巡防, 及时制止广场舞噪音污染。在执法过程中, 对严重影响周边居民休息、屡教不改的健身团队, 针对健身活动的组织者, 严格执行相关法律法规规定, 发挥法律法规对广场舞噪音污染的惩治效力。部分地区坚持法治、德治、自治、技治四维方式, 充分体现严宽相济、软硬结合的治理思路。
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