公共服务购买中的政府责任研究：一个分析框架

彭婧北方民族大学管理学院甘肃行政学院学报 2017,03,28-38

摘要：为了提高公共服务购买中的公众满意度, 政府究竟应该承担哪些责任?分析发现, 一般政府责任理论应用于公共服务购买领域存在代理人角色冲突和公众对服务提供者缺乏约束的局限。论文建构了政府责任理论分析框架, 将公共服务购买中的政府责任界定为两个维度:一是政府促进市场竞争的责任, 以提高服务效率;二是政府保障公众参与的责任, 以满足公众需求。根据政府履责的实现程度, 形成四种政府责任模式。通过案例分析得出了有效的公共服务购买应包含以上两种责任的同时落实, 政府责任的履行程度与公众满意度正相关, 以及政府应正确认识并利用公共服务提供中的市场机制, 单向度支配公共服务资源将催化“全能主义”大政府模式的结论。

关键词：政府责任; 公共服务购买; 市场竞争; 公众参与; 社工培训服务;

一、问题的提出

20世纪70年代末, 以英国率先发起“撒切尔革命”为标志, 西方各国陆续开始了一场广泛的、持续了大约30年的新公共管理运动。“公共服务购买”是新公共管理运动中持续时间最久、应用最为广泛、影响度最高的一项政府职能改革。“高回应”、“高效率”、“竞争性”成为了西方政府公共服务输出的标准定位。到20世纪90年代后, 政府购买公共服务达到了高潮, 逐步取代了传统福利国家的公共服务提供方式。政府购买的范围几乎覆盖了教育、医疗、儿童福利、养老、毒品和酒精治疗、精神健康, 甚至监狱管理等诸多领域。发展中国家和部分欠发达国家在经验借鉴和社会福利制度发展的背景下, 也逐渐步入到了政府购买服务的行列中。由此, 政府购买公共服务逐渐成为世界各国回应新的环境变化和社会需求而进行的战略性重大变革。

与西方国家不同的是, 中国政府购买服务的产生除了海外的示范效应, 更重要的是随着经济体制的转轨和社会结构的全面转型, 促使政府开始积极寻找社会改革的替代性策略, 政府购买服务应运而生。[1]2013年7月31日, 李克强总理主持召开国务院常务会议, 专门讨论了推进政府向社会力量购买公共服务的议题。自此, 中国的公共服务购买正式进入了由政府高层推动、以转变政府职能和促进社会公平为目标、面向城乡居民的新时期, 涉及的购买范围也较为广泛。[2]

然而, 公共服务购买在一些国家和地区的实践中大放异彩, 却在另一些尝试中遭遇瓶颈。政府出于提升公众满意度和公共服务质量之初衷的购买行为, 由于政府所购服务的内容、类型、方式等与社会需求不相符, 以及政府对服务提供者难以有效监管等困境, 在某些领域和地区政府购买的公众满意度却不高。新西兰的教育券模式在个性化教育服务方面成效显著, 澳大利亚养老服务券的使用提升了家庭养老的服务质量。然而, 中国部分城市的居家养老服务券却成为“鸡肋”, 甚至在一定程度上背离了公共服务的初衷。[3]中国大陆部分城市公交市场化改革不断出现大量失败与回购的案例, 但香港的巴士服务市场化却进行的非常成功。从中国现有的公共财政记录和统计资料来看, 准市场模式下对提高效率和效益的期望过高。[4]政府购买支出金额的不断增大, 并未带来社会需求得到持续有效满足的结果, 公共服务购买中的政府责任状况令人堪忧。[5]

二、相关研究综述

(一) 政府责任研究重心的嬗变

从已有的国内外研究情况来看, 学界对政府责任的内涵界定在不同的社会生态环境下, 由于行政体制、政府治理理念、经济制度, 以及社会价值观念的不同, 其重心存在一个演绎发展的过程, 且与一国核心公共行政价值目标密切相关。西方国家大致都经历了这样几个政府责任重心的嬗变过程: (1) 以伍德罗·威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯·韦伯的官僚制理论为基础的传统公共行政时期, 以政治责任为核心, 强调提高效率、严格遵守法规与程序; (2) 以行政管理者不应继续延续价值中立的立场, 应关注社会公平为基本观点的新公共行政时期, 对政府的社会责任要求凸现, 倡导参与式治理; (3) 以构建完善的市场制度和社会经济制度为取向的新公共管理时期, 在追求“效率”作为政府责任重心的基础上, 对公众的需求和利益作出回应; (4) 以公众为本位的新公共服务理论时期, 更加注重政府对社会的服务功能, 以及政府促进社会公平方面的公共责任。中国政府的责任重心也经历了从以阶级斗争为纲领强化政治责任阶段, 到改革开放注重效率目标的经济责任阶段, 再到寻求公平与效率的均衡点, 兼顾社会责任和服务责任的一系列演变过程。

可以看出, 无论是西方还是中国, 政府责任理论发展至今, 均走向了注重公共利益、满足社会需求的道路。责任机制是所有民主社会的基本要素, 是不可或缺的。[6]政府存在的合法性决定了政府必须向社会公众提供满意的公共服务。

(二) 一般政府责任理论对公共服务购买中政府责任的界定研究

一般政府责任理论对于政府提供公共服务责任的相关研究已非新鲜之物, 主要集中在西方学者的研究中, 代表性的有菲利普·库珀、唐纳德·凯特尔等人。库珀将政府购买公共服务的过程划分为合同谈判、合同起草、合同监督、中途纠正、合同结束或重建等五个阶段, 指出政府为了履行其在合同运作阶段的责任, 政府必须具有管理合同的能力。[7]凯特尔认为政府官员必须具有对实际问题的敏锐感知能力, 并能构建一套有效的程序来维护公共利益。[8]但库珀和凯特尔的研究并未对公共服务中的政府责任进行更为明确的界定与分类。

随后, 约翰斯顿和罗姆泽克将前人的研究向前推进了一步, 他们不仅明确指出政府在公共服务购买中有着多样而复杂的责任, 而且进一步厘清了其中的政府责任类型。他们在对堪萨斯州老年人医疗服务外包的案例研究中, 运用一般政府责任理论, 总结出了政府在购买公共服务中应当承担的四类责任:政治责任、法律责任、层次责任, 以及专业责任。[9]约翰斯顿和罗姆泽克对公共服务购买中政府责任类型的划分是较为典型和具有指导意义的。此后国内外的研究均在此基础上展开。如汉森在有限竞争条件下进行了更为细致的界定, 延伸出“竞争”责任、“客户端输入”等责任类型。[10]

以往的研究对于公共服务购买中的政府责任界定颇具有代表性和典型性, 国内外学者普遍认为政府购买公共服务中核心的责任人是政府, 且公共服务购买中的政府责任不断趋于复杂化。[11]然而, 已有资料显示, 运用一般政府责任理论在实践中已难以适应公共服务购买场景下政府责任分析的需要。[12]

(三) 一般政府责任理论应用于中国政府购买领域的局限性

中国政府购买公共服务的目标模式来源于西方, 基本假设是服务提供者可比政府以更低的成本向社会公众提供更具效率和创新性的公共服务。因此, 传统政府责任体系由于政府购买公共服务而发生变化:一方面是公共服务供给者由政府变为第三方机构;另一方面是效率因素被纳入到政府责任体系中。[13]这两项重大改变导致了一般政府责任理论难以适用于中国政府购买领域的政府责任分析, 这种局限性体现在两个方面:

1. 代理人角色冲突导致政府责任虚化

在公共服务购买中, 政府承担着多向度、多层次的较为复杂的责任。公共行政人员作为“代理人”, 需要对组织的上级、政府官员和公众等多种委托人负责。[14]然而, 这三重职责可能存在冲突。科层制对公务员的约束机制和激励机制直接发生作用, 政府内部的“对上负责”而不是“对下负责”的“政治晋升锦标赛”规则使得公职人员行为必定受制于政府组织和上级意志, 限制了公务人员对公众需求的重视程度, 最终把执行上级的命令看成是自己唯一的职责。[15]政府公务人员如果不能将公众利益置于个人利益之上, 就增加了政府的机会主义行为和突破道德底线的可能, 最终将导致政府购买公共服务责任虚化。

2. 公众对服务提供者缺乏约束导致公众需求边缘化

政府购买将以往仅包含政府与公众在内的二元关系扩展为涉及第三方服务提供者的三方关系, 政府、社会、市场间的职能定位发生了转变。虽然在大多数情况下, 公共服务的购买机构认为它们购买的只是政策的执行权而非政策的制定权, 但是这一区分在实践中是非常微弱的。[16]公共服务执行主体的改变, 极大地影响了以“政治行为”或“行政行为”为中心的政府责任理论, 尽管政府负有监督和约束服务提供者的责任与权力, 但作为政府购买公共服务的直接体验者———社会公众, 由于缺乏约束和监督服务提供者的有效途径, 并且不具有自主选择服务提供者的权利, 难以有机会表达其真实的服务需求, 加之“政府俘获”的存在使得公众需求极易被政府或服务提供者“代言”, 最终导致公众需求边缘化的结果。因此, 必须建构适用于公共服务购买场景的政府责任理论框架。

下载原图

图1 从一般政府责任理论到公共服务购买中的政府责任理论建构

资料来源:作者自制 (2017) 。

三、公共服务购买中政府责任理论框架的建构

(一) 政府购买公共服务的四种责任模式

以往的研究对于本文的启示可以归结为两个方面:首先, 公共服务提供中仅仅增加公共财政支出是不够的, 财政支出的增长并不必然带来公共服务受益程度的提升, 政府除了履行一般性监管责任以外, 政府的职责在于厘清对提升公共服务质量或公众满意度具有决定性的关键因素;其次, 政府无需陷入直接提供公共服务或是实行购买服务的争论中, 关键在于公共服务机制是否将服务对象置于服务提供的中心位置, 或者说公共服务购买机制是否强化了服务对象有效监督和约束服务提供者的能力, 提高他们在政策制定过程中的发言权, 使他们有机会得到所需要的服务。因此, 公共服务购买中强化服务对象权利的安排在于有效的公众参与, 以解决公共服务的项目特性给运营成本和实际效果的鉴定带来困难的问题。

基于以上分析, 本文将公共服务购买中的政府责任界定为两个方面:一是政府促进市场竞争的责任, 以提高服务效率;二是政府保障公众参与的责任, 以满足公众需求, 以此建构公共服务购买中的政府责任理论框架。该理论框架的特点在于:政府以提升公共服务质量和公众满意度为最终目标, 公众代替政府处于公共服务购买的中心位置, 公众通过参与拥有自主权利, 公共服务效率因为竞争而得以提升 (参见图1) 。

从公共服务购买中的市场竞争程度和公众参与程度两个维度建构了公共服务购买中的政府责任分析框架, 每个维度按实现程度分为“高”、“低”两个层次。在市场竞争这一维度下, 市场的竞争程度被分为“竞争”和“非竞争”。在公众参与这一维度下, 公众的参与程度被分为“参与”和“代言” (参见表1) 。

下载原表

表1 公共服务购买中的政府责任维度及其实现程度

本文通过对不同维度和层次的组合构成了公共服务购买中政府责任的四种模式。根据公共服务购买过程中政府履行促进市场竞争的责任实现程度是竞争性的还是非竞争性的, 政府履行保障公众参与的责任实现程度是参与性的还是代言性的, 两个维度与两种层次的交互分析, 形成了四种政府责任模式:“竞争参与型”责任模式、“竞争代言型”责任模式、“非竞争参与型”责任模式, 以及“非竞争代言型”责任模式。其中, “竞争参与型”责任模式是政府责任的理想模式, “竞争代言型”责任模式和“非竞争参与型”责任模式是“非竞争代言型”责任模式走向“竞争参与型”责任模式的过渡形态 (参见图2) 。

下载原图

图2 公共服务购买中的四种政府责任模式

资料来源:作者自制 (2017) 。

(1) “非竞争代言型”责任模式是市场竞争程度和公众参与程度都较低的政府责任模式, 是政府及其工作人员依靠行政力量推动政府购买, 服务提供者无需通过竞争就能够获得服务承接者资格的责任模式。政府单方面界定购买公共服务的内容, 而公众作为公共服务的“消费者”没有渠道表达自身的服务需求, 政府是公众需求的“代言人”, 定向购买一般属于此类。

(2) “竞争代言型”责任模式是竞争性程度高而参与性程度低的政府责任模式, 是指在公共服务购买中存在多个服务提供者参与竞争, 但是由政府、第三方或服务提供者代替公众来界定公共服务需求或偏好的责任模式。“竞争代言型”责任模式在市场竞争程度上优于“非竞争代言型”责任模式。

(3) “非竞争参与型”责任模式是竞争性程度低而参与性程度高的政府责任模式, 是指在政府购买公共服务的过程中, 缺乏服务提供者之间的竞争, 服务提供可能处于垄断状态, 但公众的自主权利较高, 不但有机会表达自身的服务需求并影响政府决策, 还能够在政府购买公共服务的过程中参与服务生产过程的监督、评价等环节的责任模式。此模式较以上两种模式更易于满足公众需求。

(4) “竞争参与型”责任模式是市场竞争程度和公众参与程度都处于高水平的政府责任模式, 是指政府将决策权力向公众让渡, 公众以直接的方式参与到政府购买的各个环节中, 不但能够有效表达自身的服务需求或偏好, 并能够影响政府决策的责任模式。行政体制外的力量能够通过公平竞争成为政府购买公共服务的提供者, 而公众拥有完全的自主权利对公共服务提出建议、实施监督、作出评价, 以及选择服务提供者。竞争参与型责任模式是公共服务购买中政府责任的理想模式。

在政府购买公共服务领域运用政府责任理论框架, 是对原有“政府或服务提供者确定公众需求, 政府监督服务提供者提供服务以满足这些需求”的政府购买责任模式的修正。在新的理论框架下, 公众不再是被动接受的服务对象, 而是作为具有能动性的参与者。从“非竞争代言型”责任模式到“竞争代言型”责任模式或“非竞争参与型”责任模式, 再到“竞争参与型”责任模式, 政府购买公共服务中的市场竞争程度由垄断逐步走向竞争, 公众参与过程的渠道逐步由阻塞变为畅通。参与公共服务购买过程并与政府“分享”权力的个人和组织不断增多, 有利于市场竞争规则的逐步确立。多方资源的整合利用使得政府所购服务更加符合公众需求, 公共服务效率也更易实现最优。

(二) 政府责任理论框架的指标设置

在政府责任理论框架中, “非竞争代言型”责任模式、“非竞争参与型”责任模式, 以及“竞争代言型”责任模式都将通过提升市场竞争程度或公众参与程度, 最终达到“竞争参与型”责任模式这一理想的政府责任形态。从理论分析的过程上来说, 应分别从市场竞争维度和公众参与维度辨析公共服务购买中的政府责任履行程度是竞争的还是非竞争的、是参与的还是代言的。基于此, 本文从促进市场竞争的责任维度和保障公众参与的责任维度, 分别设置了三个衡量指标 (参见表2) , 每一种责任的实现需满足两个及以上指标的要求, 具体内涵如下所述:

1. 政府促进市场竞争的责任

萨瓦斯认为, “任何民营化努力的首要目标是将竞争和市场力量引入到公共服务和公共资产的利用过程中。”[17]因此, 提高公共服务质量的关键并不在于服务的提供者是公还是私, 而是取决于提供者之间是否存在公平的市场竞争。这个过程能否顺利实施取决于市场的完善程度、各种公共资源能否自由流动以及服务提供者的服务能力和意愿等条件。这有赖于政府建立维护和监管市场健康运行所必须的规制, 即维护市场秩序。政府一方面应维护竞争者的多样化。如美国部分州对竞争者多样化的标准要求是至少有三个服务提供主体参与竞争;另一方面政府应为承包商提供公平的竞争机会。[18]具体来说, 政府促进市场竞争的责任履行情况通过以下三个关键指标来衡量:

下载原表

表2 公共服务购买责任维度及其衡量指标

(1) 政府是否采用竞争招标方式选择服务提供者。在市场制度的建立过程中, 政府应通过制度安排将政府购买公共服务建立在公平、公开的竞争性程序之上, 使得竞争者之间机会均等和公平对待成为市场经济健康发展的必要条件。[19]

(2) 政府购买服务过程是否选择信息公开。信息公开包括服务购买的各个环节, 让服务对象和服务提供者能够充分了解政府购买的决策、生产过程、政府监督及违约处置情况。

(3) 政府是否制定有利于培育市场机制的政策及监管措施。政府培育市场的行为如制定扶持包括非营利组织、私人组织和非政府组织在内的第三部门发展的政策, 制定规范市场的制度等。

2. 政府保障公众参与的责任

前文已述及, 政府仅履行促进市场竞争的责任难以提升公众满意度, 加之已有服务提供者建立的壁垒、寻租行为的存在、确定任务和绩效评估的困难等原因, 理想的竞争性市场的目标在实践中难以完全实现。因此, 必须在市场竞争这个基础性责任之外, 确立其他的关键性责任。[20]正如科恩所说:“凡生活受到某项决策影响的人, 就应该参与那些决策的制定过程。”[21]政府应通过公众参与来增强行政活动的民主性, 向公众“返还权力”, 进而提高行政活动的正当性, 以寻求市场机制与公共机制的有机结合。公众参与的实质在于政府通过提高公众的自主权利来实现其选择权。具体来说, 政府保障公众参与的责任履行情况通过以下三个关键指标来衡量:

(1) 政府是否在项目决策时保障公众参与。如公众是否能够参与到公共服务购买的必要性论证、具体方案设计、确定有资质的承包商、合同的签订等项目决策的环节中。[22]政府在最终决策前应当充分采纳公众的意见, 并且负有向社会公众和参与方说明决策理由的义务。

(2) 政府是否在服务生产过程中引入公众监督。在服务的供给过程中, 政府不应该成为服务监督的唯一主体, 公众作为公共服务的直接消费者和体验者, 应参与对服务提供者的业绩考核、责任追究等方面, 与政府之间就服务情况进行有效的互动和沟通。

(3) 政府是否赋予公众自主选择服务的权利。服务对象能否通过“用脚投票”的市场规则来淘汰服务质量低劣的服务提供者, 是提升服务对象满意度的关键所在。当公众被赋予了资源选择与支配的权利, 服务提供者也会自动以公众满意度作为提供服务的终极目标。

(三) 公众满意度的界定

为了验证公共服务购买中政府责任理论框架的有效性, 还有必要考察不同的责任模式下政府责任的履行程度和公众满意度间的关系。本文借鉴经典的美国顾客满意度指数ACSI模型 (American Customer Satisfaction Index) , [23]及国内学者的相关研究成果, 采用他们对相关变量进行修正的基础上所建立的公共服务公众满意度结构模型。在这一模型中, 公众满意度由公众期望、感知质量、感知效果、公众抱怨和信任度5个结构变量的测评所决定。其中, 公众期望、感知质量、感知效果是公众满意度的原因变量, 直接决定着公众对政府所购买公共服务的满意程度, 而公众抱怨和信任度是公众满意度的结果变量。[24]

具体变量内涵界定如下[25]:

(1) 公众满意度是指社会公众对政府购买公共服务的实际感知与之前期望相对比所产生的一种感觉状况水平, 也是公众到接受访谈为止一段时期内对政府所购买公共服务情况的总体评价。

(2) 公众期望是指公众通过各种渠道获取信息, 对从政府那里得到何种质量和效果的公共服务的预期。

(3) 感知质量是指公众感受到的来自服务提供者提供公共服务的优劣程度。

(4) 感知效果是指公众感受到的来自服务提供者提供公共服务的达成水平或者改善程度。

(5) 公众抱怨表现为公众对于政府所购买服务或服务提供者提供服务有不满情绪。

(6) 信任度表现为公众对于政府所购买服务或服务提供者提供服务的认可情况和参与程度。

(四) 研究方法

本文采用中微观相结合的角度, 运用个体和结构相结合的方法分析研究的问题:公共服务购买中政府责任理论的建构及其因素、特征和结果。公共管理学不同于一般的管理科学, 不应以追求效率为首要价值取向, 研究中应关注民主、责任、回应、法治和公平等事关价值观与伦理观的内容。在研究方法与研究事实的选取中充分重视“价值”的作用, 基于政府与公众相互关系的良性互动来考察政府行为的有效性, 就必须以追求公众满意为导向。这一方法论在研究综述、理论框架的建构以及案例分析中都得以体现。[26]

本文在研究方式上采用实地研究, 通过B市政府购买社工培训服务的案例, 考察其中政府责任的履行状况及制约因素。在具体的方法与技术上, 本文使用了多种具体的资料收集方法以考察政府责任的履行程度和公众满意度间的关系, 笔者对负责B市购买服务的7名政府工作人员, 以及6名非营利组织负责人和27位服务对象进行了深度访谈。访谈形式为上门拜访和电话访谈, 每人访谈时间为30到60分钟。在问卷调查中, 特定社会群体对政府购买公共服务满意度的调查问卷样本随机抽取, 共计发放问卷207份, 回收198份, 有效率97%, 实地了解并掌握公共服务受益群体的满意度情况和所取得的社会效应。

四、个案研究:政府购买社工培训服务

(一) 政策背景与政策概况

B市位于华北平原, 下辖16个区县, 常住人口超过2100万, 是国内较早实施政府购买服务的代表性城市。B市政府于2000年12月1日首次正式发布了有关公共服务市场化的政策文本:《关于加快实现社会福利社会化的意见》, 提出了“社会福利社会化”的概念, [27]开始了“民办公助”的公共服务市场化尝试。2005年, B市民政局发布了《B市民政局资助社会力量兴办社会福利机构实施细则 (试行) 》, 进一步明确了资助的范围, 提出受到政府资助的社会福利机构应满足服务对象满意率不低于90%的要求。[28]2006年11月, B市H区颁布了全国第一份关于政府购买公共服务的规范性文件《关于政府购买公共服务指导意见 (试行) 》。首次对政府购买公共服务的内涵、指导原则、实施主体、购买程序、监督与评估机制进行了明确界定, 为政府购买服务向制度化、规范化发展起到了铺垫作用。[29]B市民政局也发布了《关于开展政府购买社会组织公益服务项目的意见》, 其中进一步明确了政府购买公共服务的项目范围、资金管理、购买方式及工作程序等。还发布了《政府购买社会组织公益服务项目考核管理办法》和《政府购买社会组织公益服务合同文本》, 明确了社会组织的资质审查、契约管理、资金审计、绩效评估、跟踪监督、权利义务和奖惩措施。这些文件的发布初步为B市政府购买公共服务的实施与管理奠定了制度基础。

2011年11月, 在《B市“十二五”时期社会建设规划纲要》中, B市明确提出要加大政府购买社会组织服务力度, 推动公众有序参与, 推进城乡社区工作者专业化、职业化发展的目标。[30]2012年3月, B市提出到2020年, 要将B市打造成为高端社会工作专业人才聚集之都。[31]这些政策的发布和实施在政府购买公共服务的规范性、培育社会组织发展、政府购买信息公开、社会工作者建设等方面起到了推动作用。

(二) 政府购买公共服务的过程

1. 项目决策

在上述政策背景下, 培养一批高水平的社区工作者成为B市提高社区管理服务能力的前提条件。由此, B市政府实施了“万名社区工作者培训计划”, 从2012年12月启动至2014年12月结束, 累计开办了122期培训班, 共培训社工3.4万余人, 实现了将B市社区工作者轮训一遍的计划。2012年以集中培训为主, 开展培训24期, 培训班每期5天, 每期计40学时, 培训7073人, 使用财政资金310.26万元。到2013年底, 共组织培训66期, 累计培训20415人。2014年培训1.4万人。该项目在决策之初还确立了绩效目标: (1) 为社会工作者接受继续教育、提高政治素质和专业素质提供新的载体和平台, 提高社区工作者的专业素质和能力; (2) 推动社会工作理论和实践的有机融合, 突出B市特色, 确保培训的理论性、时效性、实用性和针对性; (3) 促进社会工作人才综合素质的全面提高, 提升全市社会工作队伍的专业化、职业化水平, 为B市社会建设提供有力的人才保障。

2. 服务提供者的选择

在服务提供者的选择上, B市政府没有采取公开竞争招标的方式, 而是通过比较B市已有的具备社工培训资格的组织, 并与之沟通协商后, 最终确定Z学院作为政府购买项目的服务提供者。Z学院是一所培养青年政治思想工作专门人才的市属高职高专院校, 优势在于其社会工作系是国内较早建立的社会工作专业和社会工作系之一, 其社会工作专业属于B市高职示范性专业, 社会工作专业教学团队曾被批准为B市优秀教学团队, 以及Z学院拥有数量较多的校外实训基地。2012年12月, B市政府与Z学院签署了“万名社区工作者培训计划”合作协议。[32]在B市政府购买“万名社区工作者培训计划”的专项资金项目申报书中, 对项目实施的责任处室、资金投入方式、项目委托的安排方向等进行了规定, 阐述了项目申报理由和项目内容。此外, 还对项目经费作了初步预算, 列出了预算支出的明细, 主要包括培训资料费用、管理费用、课程建设费、工作人员补贴、教室租赁, 以及学员餐费和教师课酬等, 共计支出310.26万元 (参见表3) 。

3. 服务生产

在政府购买“万名社区工作者培训计划”项目中, 作为“买方”的B市政府和“卖方”的Z学院都是独立的决策主体, 通过委托方式实现了购买行为, 服务的生产过程经历了这样几个步骤:政府制定购买公共服务的计划及确定资金规模, 买卖双方签订服务合同并共同协商确定合同内容和服务方式, 包括明确购买者和服务承接者各自的职责;政府按照合约先行支付部分资金;服务提供者利用自身的技术和人力资源优势提供公共服务;政府对所购服务进行验收评价后, 根据服务提供者所提供的公共服务数量和质量向其支付剩余费用。在服务生产的过程中, 政府居于主导地位, 购买者与服务提供者双方按照合同履行义务。[33]

在具体实施过程中, B市政府组织政府有关成员单位、各区县政府和Z学院等成立了B市万名社区工作者培训工作教学委员会, 负责培训教学的综合协调和统筹指导、组织选派培训师资、指导区县培训工作, 以及培训工作管理等。在此基础上, 形成了由B市政府统筹, 相关部门参与配合、Z学院协助管理、区县政府具体实施的工作机制。B市政府的职责在于负责统筹协调培训总体工作, 组织专家制定培训计划和编写培训大纲, 保障培训经费的支出, 并督促指导区县实施培训。B市政府还制定了讲师团相关工作制度, 组织讲师团进行集中备课, 对授课教师讲稿的政治性、专业性和实用性进行审核。另外, 还建立了“双联络员”制度, 由区县政府选派相关工作人员担任培训联络员。同时, Z学院选派教师担任联络员, 到各区县协助培训的组织与管理。

各区县政府的职责在于根据自身情况具体组织实施本区县社区工作者参加培训, 并成立了本区县的培训组织领导机构, 负责相关管理工作, 以及配合Z学院做好教学评估、学员考核等工作。政府所购买的培训时间一般为每期3~5天, 培训采取自主学习、集中辅导、研讨交流相结合的方式进行。各区县在培训内容和师资力量上均按照《B市社区工作者培训大纲》的要求, 内容涉及:“党的十八大报告辅导”、“加强和创新服务管理、全面推进社区建设”、“如何做好社区工作”、“社区志愿服务及志愿者队伍建设”等。[34]

下载原表

表3 B市“万名社区工作者培训计划”专项资金项目申报书

Z学院的职责在于负责组建讲师团, 到各区县开展培训工作。Z学院还负责开展教学效果评估和学员考核, 培训学籍、学时的登记, 以及结业证书的发放等教学管理工作。

4. 资金的投入与使用情况

根据B市政府2012年度《B市万名社区工作者培训财政支出绩效报告》显示, 2012年开展培训24期, 共7073人, 支出经费303.187万元。其中, 安排拨付Z学院107.857万元, 含教学管理费共计90.457万元, 包括学员培训手册、学员培训结业证、学籍管理费、培训资料费 (资料、考核、阅卷、通信录) 、工作人员补贴 (工作人员包括学院专职培训联络员、班主任及相关工作人员, 费用包括交通、通讯、餐补、降温费等) 、课程评估、讲师团组建管理等;以及培训课程建设费15万元 (不含出版发行, 包括课程讲义制作费、课程视频制作费等) 。拨付区县社会工委195.33万元, 含师资课酬共计67万元, 以及区县培训工作补助共计128.33万元, 包括教室租赁费、学员餐费、工作人员补贴。

5. 服务的监督与评价

B市政府对所购买社工培训服务的质量监督方式包括年度的总结汇报检查和执行情况的进度检测。在社工培训实施前, B市政府制定了讲师团相关工作制度, 组织讲师团进行集中备课, 对每位授课教师讲稿的政治性、专业性和实用性进行审核。另外, 还制定了培训班管理制度, 为学员建立学籍档案, 并由Z学院、各区县共同负责学员管理。同时, 建立学员考核制度, 加强平时听课情况的考核, 全部课程结束时, 对学员听课效果进行考查, 并将学员综合考核情况作为年度奖金发放和评优选优的重要参考依据。在针对各区县的检查过程中, B市政府通过召开专门会议的形式, 了解存在的问题和反映意见。在项目结束时, B市政府还会对各区县培训资金的使用情况进行审计检查。但主要将培训人数、资金使用情况、项目进度等作为考察的重点, 缺乏对服务过程的监督和对服务对象满意度情况的考察 (参见表4) 。

下载原表

表4 B市万人社工培训项目支出绩效目标申报表 (2012年)

五、案例分析

(一) 政府责任履行的效果评价

1. 政府促进市场竞争的责任履行情况

(1) 竞争招标情况

政府应使得竞争者之间机会均等和享受公平待遇成为市场经济健康发展的必要条件。[35]在B市政府购买社工培训服务的过程中, 没有向社会公开招标, 而是由政府通过比较和调研, 自行确定了服务提供者。实际上, B市拥有大量可以提供社工培训的单位或组织, 开设社工专业的高校或高职院校也为数不少, 但是许多符合条件的服务提供者却没有机会参与竞标, 缺乏竞争不利于公共服务质量的提升。

(2) 信息公开情况

B市政府按照上级文件精神和自身的工作需要进行项目决策, 既没有广泛地向潜在的服务提供者发布公共服务招标的信息, 也没有向服务对象发布相关的项目决策信息。在项目实施过程中, 政府仅在官网上公布培训的人数、期数, 以及培训内容, 并没有公开资金的投入与使用情况、培训的绩效评估情况、财务审计情况等关键内容。[36]

(3) 政府培育市场的情况

政府培育市场的行为如扶持包括非营利组织、私人组织和非政府组织在内的第三部门, 以及规范市场制度等。政府购买社工培训服务从本质上来说不同于一般实务性的政府购买项目, 项目的目标并非着眼于使部分人受益, 而是以“服务社会”为最终目的, 以“专业社工人才”和社会成员的整体为受益人。社工素质的提升将带动政府购买公共服务质量的提升。因此, 政府履行培育市场的责任情况较为乐观。

2. 政府保障公众参与的责任履行情况

(1) 公众参与项目决策的情况

此案例中, 政府在项目决策上没有体现公众参与, 上级文件精神是政府购买服务的主要决策依据。在政府所购买的项目内容上, 也是由政府和服务提供者共同协商决定, 社工只是政府所购买服务的被动接受者, 没有参与公共服务购买的决策环节。

(2) 公众监督服务生产的情况

在服务的生产过程中, 社工参与的监督服务的环节主要是每节课后填写的教师授课评价表。然而, 教师授课评价的结果最终只反馈到Z学院, 而不会反馈到B市政府。虽然对于个别反映较差的教师在下一轮的培训中不再聘用, 但不影响对Z学院整体的服务评价情况。虽然在项目支出绩效目标申报表中设有“服务对象满意度” (参见表4) , 但并未对最终的绩效评估结果产生影响。所以, 公众参与监督的效果较差。

(3) 公众自主选择服务的情况

在政府购买社工培训服务的过程中, 根据社工工作的地点, 由各区县组织安排培训, 社工不能够自己选择跨区县参加培训, 更不能自行选择符合自身需要的服务提供者。另外, 由于培训课程的内容基本上是统一的, 忽略了个体的差异性。因此, 公众的参与程度较低, 缺乏自主选择的权利。

总体来看, 由于没有公开竞争招标, 加之信息公开情况不完善, 属于定向购买服务, B市政府履行促进市场竞争的责任情况应定义为“非竞争性”。另外, 由于公众参与项目决策、监督服务生产、自主选择服务的情况均不乐观, 导致公众参与程度较低, B市政府履行保障公众参与的责任情况应定义为“代言”。将以上指标分析结果纳入到政府责任理论框架中, 该服务购买项目属于“非竞争代言型”责任模式。

3. 公众满意度情况

根据问卷调查的结果显示, 接受培训的社工对政府购买的培训服务项目满意程度较低。调查中通过设置“非常不满意、不满意、一般、满意、非常满意”五个评价指标来衡量社工对服务项目的真实需求。调查对象中对项目设置非常满意的人数占总数的2.11%, 满意的占51.89%, 一般的占24.34%, 不满意的占14.91%, 非常不满意的占6.75%。在访谈中, 一位受访的社工说:

“其实我们就是按要求去的, 我自己大学毕业后工作过一年多, 后来觉得干这个事 (社会服务) 特别有价值就坚持下来了, 现在已经干了三年多了。培训的课程大部分我觉得不实用, 但也没办法, 我希望课程的时间和内容安排上能稍微灵活一点儿, 毕竟不是每个人的起点和碰到的情况都一样”。

在访谈中, 有不少社工都表示培训的课程内容趋于统一, 在实际工作中难以灵活运用。另外, 关于信息公开的情况, 社工普遍表示是在接到通知的时候才得知政府为他们购买了此类服务, 事先并不清楚相关的服务购买情况, 也没有参与过对此次服务的评价。总体来看, 社工参加培训的动机是为了配合政府相关部门的管理需要, 社工对培训的满意度较低。

(二) 存在的问题

由于“非竞争代言型”责任模式主要依靠政府行政力量推动执行, 严重影响了市场机制作用的发挥。另外, 公众参与的缺乏又导致了在服务生产监督、公众自主选择等环节使得政府责任流于形式, 最终导致公众满意度较低的结果。具体来说, 存在以下问题:

1. 非竞争性购买侵害了市场主体公平交易权

公共服务购买效率的提高关键在于市场中存在多个基于公平竞争关系的服务提供者。虽然定向委托购买服务的方式能使买卖双方获得稳定的支持、稳定的回报和稳定的市场。但是, 违背了公共服务市场化的初衷, 非竞争性购买对具备相应资质的市场主体公平交易权的侵害最终会影响市场机制的良性发展。在此案例中, 由于政府未能有效吸引更多具有服务提供资质的民间资本参与竞争, 没有为更多的竞争主体创造一个公平的竞争机会和环境, 严重损害了市场主体的公平交易权, 既不利于市场机制作用的发挥, 也不利于竞争主体的发展。

2. 购买程序不公开不利于遏制官员寻租行为

在政府购买实践中, 市场主体有必要了解政府购买服务的项目内容和标准, 避免出现不同的竞争主体在竞逐过程中处于信息不对称的状态。公众则需要通过政府公布的信息了解购买的过程, 以及对购买公共服务的生产过程进行监督。《政府采购法》也对相关的购买信息公开予以了明确的规定。[37]此案例中, 政府没有公开所购买服务的价格、服务目录, 以及服务标准等, 极易导致在核定服务价格方面存在过大的自由定价空间, 容易产生“暗箱操作”滋生腐败, 不利于遏制官员的寻租行为。

3. 公众缺乏自主权利导致个性化需求难以满足

在公共服务购买中提升公众的自主权利是提高满意度的重要手段。然而, 此案例中, 不同学历层次、不同工作背景的社工接受着几乎相同的培训课程, 忽略了个体需求的差异性。如果服务提供者能够提供不同类型的培训服务, 社工可以自行选择符合自身工作需要的服务内容来满足个性化需求, 通过“用脚投票”来选择服务提供者, 就能够自动淘汰服务质量低劣的服务提供者, 更有利于政府购买目标的实现。因此, 只有充分保障公众参与才是维护公共利益最直接的途径。

六、结论

在以往的研究中, 学者们普遍认为政府购买公共服务的“精髓”在于打破垄断, 一旦实现充分竞争, 公共服务的价格自然会呈现, 就能够实现提高财政资金使用效率的目的, 服务质量也会得以改善, 公众满意度由此得以提升。基于此逻辑, 政府的责任在于通过市场竞争和契约化途径购买服务, 以解决由政府直接提供服务所引起的公众满意度较低, 以及垄断、低效、财政压力等问题。但是, 政府出于提升公共服务质量之初衷的购买行为, 由于所购服务的内容、类型、方式等与社会需求不相符, 最终仍然导致公共服务质量低下的结果, 公众满意度难以提升。并且, 以往的政府购买流程倾向于关注公共服务购买中服务效率的提升, 而作为“消费者”的公众的服务需求却往往被“代言”, 未能反映出公众的真实意愿, 使得政府购买的公共服务满意度较低, 背离了公共服务的初衷。因此, 公共服务购买中政府责任理论框架的提出, 是建立在对目前国内外政府购买公共服务过程中普遍存在问题的深入分析基础之上, 是对原有“政府或服务提供者确定公众需求, 政府监督服务提供者供给服务以满足公众需求”的政府责任模式的修正。公共服务购买中的政府责任理论框架强调市场竞争和公众参与对政府购买公共服务的重要性, 政府履行促进市场竞争的责任在于提高效率, 政府履行保障公众参与的责任在于满足公众需求, 二者共同作用于公众满意度的提升。研究经过了理论框架建构、逻辑推理和案例论证的步骤后, 得出的主要研究结论如下:

第一, 有效的公共服务购买应包含两种责任的同时落实:政府促进市场竞争的责任和政府保障公众参与的责任。基于前文中关于政府责任理论的考察, 结合政府责任与公众参与间关系的推理, 本文认为政府责任的有效实现不仅在于政府应承担提升公共服务供给效率的“促进市场竞争的责任”, 还应该关注与回应社会需求密切相关的“保障公众参与的责任”履行情况, 有效的公共服务购买中的政府责任的实现在于政府同时履行“促进市场竞争的责任”和“保障公众参与的责任”, 以此来实现理想的政府责任模式。

第二, 公共服务购买中政府责任的履行程度与公众满意度正相关。通过对案例进行分析, 可以看出, 由于政府未能有效履行促进市场竞争的责任和保障公众参与的责任, 导致政府购买的效率、公平性、回应性均处于较低的水平, 公众满意度较低。公共服务购买中政府责任的履行程度与公众满意度呈现出正相关的关系, 由此可以推断出当“竞争参与型”责任模式在政府购买服务中得以实现时, 公众满意度高于其他三种责任模式。

第三, 政府单向度支配公共服务资源, 将进一步催化“全能主义”的大政府模式。在“非竞争代言型”责任模式中, 政府掌握着支配公共服务资源的绝对性权威, 是公众需求的“代言人”。政府对人们生活的全面干预造成人们对政府的服从和依赖状态, 公众的积极能动性较低。政府这种单向度支配公共服务资源, 缺乏与社会的有效协调, 极易导致政府提供服务的职能和由此相伴的协调职能呈现出脆弱和不稳定的状态, 这种情况反过来又迫使政府采用垄断式的生产方式来加强服务职能, 将进一步扩大政府规模, 催生“全能主义”的大政府模式。

第四, 如何正确认识并利用公共服务提供中的市场机制, 关乎未来政府改革的走向。公共服务市场化意味着政府管理的变革和政府职能的转变, 政府在这个过程中的驾驭和管理能力尤为重要。政府应避免对待市场化的两个极端态度:将市场视为政府责任的“卸载”或摒弃市场化。国内外的理论和实践的经验均表明, 公共服务购买是利用市场化的方式弥补政府的不足, 有利于效率的提升。政府在原有责任关系变得更加多样化与复杂化的背景下, 如何扮演好政府角色, 有效实施公共服务购买, 关乎未来政府改革的走向。

参考文献

[1]吕纳.公共服务购买中的政府与社会组织互动关系研究[D].上海:上海大学博士学位论文, 2013:38-41.

[2]苗红培.政府向社会组织购买公共服务的公共性保障研究[D].济南:山东大学博士学位论文, 2016:42.

[3]隗苗苗.公众参与与政策执行——以北京市政府购买养老服务为例[D].北京:北京师范大学博士学位论文, 2013:59.

[4]胡敏洁.论政府购买公共服务合同中的公法责任[J].中国法学, 2016, (4) .

[5]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理, 2010, (6) .

[6]Liheng Qi, Jia Guo.Understanding Government Purchasing Public Services in China:Case Study of Guangdong and Yunnan[J].American Journal of Industrial and Business Management, 2017, (3) .

[7][美]菲利普·库珀.合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇[M].竺乾威, 陆毅, 陈卓霞译.上海:复旦大学出版社, 2007:105-129.

[8][美]唐纳德·凯特尔.权利共享:公共治理与私人市场[M].孙迎春译.北京:北京大学出版社, 2009:3-9.

[9]Jocelyn M.Johnston, Barbara S.Romzek.Contracting and Accountability in State Medicaid Reform:Rhetoric, Theories, and Reality[J].Public Administration Review, 1999, 59 (5) .

[10]Janna J.Hansen.Limits of Competition:Accountability in Government Contracting[J].The Yale Journal, 2003, 112 (8) .

[11]吴帆, 周镇忠, 刘叶.政府购买服务的美国经验及其对中国的借鉴意义——基于对一个公共服务个案的观察[J].公共行政评论, 2016, (4) .