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新发展阶段，劳动力、技术、数据等生产要素更加自由、通畅、充分流动，零工经济市场蓬勃发展，我国灵活就业人员已超2亿人，他们从事“360行”，依靠自己的一技之长就业创业。零工经济天然具有服务最广大人民的社会价值，依托就业容量大、进出门槛低、吸纳领域广泛的特征，已成为吸纳就业的“主战场”；同时创造了大量经济价值，蕴藏着庞大的税源，带来了零工经济税收征管的课题。面对数以亿计的灵活就业人员，如何对其税源进行有效征管，如何兼顾税收公平、效率和实质课税原则，核心是落实以人民为中心的发展理念，透过形式厘清经济实质，释放税务登记“放管服”改革红利，满足人民追求美好生活的物质精神需求。
一、兼顾公平和效率原则
一是透过实质统一对待，贯彻税收公平原则。从税收公平原则看，不管什么经济形态，只要产生纳税行为都应依法纳税；不管什么样的就业方式，只要产生应税收入都应依法纳税；不管是否办理了税务登记，收入所得都应依据经济实质判定课税标准。税收法定原则和依法纳税义务不因经济形态、就业方式、是否登记的变化而变化。新就业形态的灵活性、碎片化、弱依附性特征创新了商业交易模式、提高了劳动力市场的人力资源配置效率、拓宽了劳动者通过就业获得收入的渠道，但究其实质仍然是经济生产活动，和其他行业一样公平对待，对零工经济产生的税源也要及时足额征收；零工经济中的纳税人主要包括平台企业和个体经营者，对于企业，依照现有税收法律法规各项规定可以有效执行；对于个体经营者而言，对其履行纳税义务的实质要求应和其他行业的劳动者一样对待，不同之处在于治理方式走向现代化。
二是变革手段提升效能，落实税收效率原则。从税收效率原则看，零工经济的税收征管需要配套现代化的手段和方式，降低征管成本、提高征收效率，更适配新就业形态多边交易、零星分散、自我雇佣的特征，消除税务部门、平台企业和个体经营者三者之间存在的信息不对称，从价值源头实现应收尽收、足额缴纳的治理目标，不因是否办理税务登记而产生区别。在这方面我国对零工经济的服务与管理采取包容审慎的监管理念，出台了一系列税收征管的制度和举措，有效提高了实际征收率。例如，2015年9月28日，国家税务总局印发《“互联网+税务”行动计划》（税总发〔2015〕113号），推进20项“互联网+税务”行动，支撑互联网条件下的登记注册、文书申请、纳税申报、发票领购、征纳互动、风险管理等全业务、全流程应用，推动效率提升和管理变革，为税收服务国家治理提供强劲支撑。
二、税务登记政策的发展演变历程
谈到税收征管，离不开税务登记，谈到税务登记，离不开与其渊源颇深的工商登记。税务登记和工商登记制度能够同时或者交叉作用于市场主体（包括在零工经济平台上从事生产经营活动的个体经营者），从时间和空间两条脉络看，二者的关系经历了三个阶段，不管如何变化，总的趋势是各项政策越来越契合零工经济发展的实际需要，市场主体越来越活跃，在党的领导下税务登记政策体现的中国特色社会主义市场经济制度特征更加鲜明、制度优势更加显著。
第一个阶段是2015年以前，二者表现为“先后关系”，即先办理工商登记后办理税务登记，税务登记依赖前置办理工商登记。工商登记具有给予市场主体商事经营权利确权的功能或行政许可性质，如，根据2017年颁布的《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）第二条规定，“任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。”同时该办法也在第三条指出，个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动，或依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动，不属于无证无照经营。这一时期，税务登记在信息采集、前置审批、设立与变更等诸多方面对工商登记有较大的依赖性。
第二个阶段是2015年以后，二者表现为“同时关系”，即办理了工商登记等同于办理了税务登记。为深化商事制度改革，2016年8月29日，国家工商行政管理总局、国家税务总局、国家发改委、国务院法制办四部门印发《关于实施个体工商户营业执照和税务登记证“两证整合”的意见》（工商个字〔2016〕167号），推进“三证合一”改革向个体工商户延伸，实施营业执照和税务登记证“两证整合”，将个体工商户登记时依次申请，分别由工商部门核发营业执照、税务部门核发税务登记证，改为一次申请、由工商部门核发一个营业执照的登记制度，该营业执照具有原营业执照和税务登记证的功能，不再发放税务登记证，简化了个体经营者登记程序，便利老百姓从事个体经营，促进了个体经济健康发展，推动大众创业、万众创新。这一时期，在各部门政务信息共享建设加快的背景下，税务登记政策的现代化步伐加快，更加便民、利民。
第三个阶段是“相对独立”关系，主要针对新产业新业态蓬勃发展的背景下，对于没有办理工商登记的个体经营者，可以办理税务登记（或临时税务登记）。《中华人民共和国税收征收管理法》第十五条及《税务登记管理办法》第二条规定，“企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所，个体工商户和从事生产、经营的事业单位，均应当按照相关规定办理税务登记”，对于自然人从事生产经营是否需要办理税务登记，没有强制性规定。如，自2019年1月1日起施行的《中华人民共和国电子商务法》第十一条规定，“不需要办理市场主体登记的电子商务经营者在首次纳税义务发生后，应当依照税收征收管理法律、行政法规的规定申请办理税务登记，并如实申报纳税。”2019年12月12日，国家税务总局发布《关于税收征管若干事项的公告》（国家税务总局公告2019年第48号），明确“从事生产、经营的个人应办而未办营业执照，但发生纳税义务的，可以按规定申请办理临时税务登记”。
为加强对零工经济涉税的管理和服务，各地纷纷出台适用本地的政策，如：（1）深圳市人大于2020年11月修订《深圳经济特区商事登记若干规定》，明确自然人从事无须许可的经营活动，可以不办理商事登记，直接办理税务登记即可从事商事经营活动，且不视为无照经营，鼓励自然人灵活创业就业。（2）国家税务总局湖南省税务局2021年4月发布《关于进一步优化灵活用工互联网平台经济税收服务和管理的若干意见》，支持平台企业代理办理个体经营者税务登记，试点信息共享税收管理模式，推行平台注册信息与临时税务登记办理信息同步共享机制，从事生产经营的个体经营者通过平台完成人脸识别、指纹辨别、录入身份证号码、绑定银行卡号、电子签名等方式实名认证登记基本信息，税务部门即对其信息进行同步采集，视同已办理临时税务登记。
三、税务登记背后税收治理现代化的价值理念
从《税务登记管理办法》可以看出，设立税务登记的目标是加强税源监控、防范税收流失风险、建立有序的税收治理格局。税务登记政策应时而生，保障纳税信息的精准采集和有效应用，成为解决收入所得判定为何种性质、采取何种税率的一种有效辅助措施。从事零工经济的个体经营者人数众多、流动性强、分布区域广，在“六稳六保”的大背景下，透过个体经营者税收征管效率的提升可以看到国家税收治理现代化在零工经济领域蕴含的价值理念。
一是个体经营者税务登记政策趋向于“收放结合”。“收”的是对于税款的应收尽收、对于税收治理目标的巩固；“放”的是对于市场主体运行的不合时宜的束缚，降低税务登记成本、优化税收征管模式、加强事中事后监管。从税务登记政策演变趋势看，国家深化“放管服”改革，缩减流程，高效便捷征税，激发个人就业创业活力，在信息安全和强化风控的基础上，最大程度落实税收公平原则和效率原则。对于工商登记趋向于豁免，对于税务登记没有强制性规定，各地具有支持零工经济发展的政策创新空间，包容、支持和鼓励新就业形态，促进和扶持最广大人民就业增收。
二是个体经营者税务登记政策的“变”与“不变”。税务登记政策与其他税收法律法规、政策共同组成税收治理的系统闭环和管理链条。在税收治理现代化背景下，随着“放管服”改革深化落地，税务登记政策变的是手段和方式，税收征管技术手段不断升级，更多灵活就业者享受到政策带来的便利。不变的是以人民为中心的发展理念，繁荣市场服务人民，不变的是税务登记的监控税源、有效征管、防范风险的导向，这也是新时代做好零工经济税收征管的价值理念；凡是能统筹国家治理、市场需求与人民需要，促进实现这一价值理念的理论认知和现代化手段，都是提高零工经济税收实际征收率、促进市场良性循环的有益实践。
四、透过形式厘清业务实质，护航稳就业保民生
对于纳税人所得判定为何种性质、采取何种税率，影响税负公平性，关系税基稳定，影响劳动者个人就业创业的积极性。对灵活就业人员进行税收征管，关键在于厘清业务实质，明确纳税人身份，准确判定所得性质，明确课税要素，再依照法律法规明确具体的税种、税率、计税方式等。
一是对于个体经营者，不办税务登记要依法纳税，办了税务登记也要依法纳税。不管什么形式，从根本上要看业务真实性。税务登记不是纳税义务产生的基础，是否办理税务登记不是能否成为纳税人和是否应依法纳税的前提。纳税义务不因登记与否、登记前后产生变化，税种税率的确定取决于具体的业务实质。无论办了还是没有办登记，都不是套用优惠政策、钻空子的“护身符”，从根本上讲还是要看业务实质。正如国家税务总局在对十三届全国人大三次会议第8765号建议的答复中指出的，“灵活用工人员取得的收入是否作为经营所得计税，要根据纳税人在平台提供劳务或从事经营的经济实质进行判定，而不是简单地看个人劳动所依托的展示平台，否则容易导致从事相同性质劳动的个人税负不同，不符合税收公平原则。……同一性质劳动，不宜区别对待。”从税收法定原则出发，重视经济活动实质，不被形式限制。
二是盯紧实质目的，推动手段与方式变革，提高治理能力现代化水平。新产业新业态的发展先行于法律法规，将从先发展再规范、到边发展边规范，最终进入以规范促发展阶段。从各地实践来看，针对新产业新业态领域的税收征管政策始终围绕实质目的，在遵循上位法规定的前提下出台一些本地政策，各地经济状况不同，具体措施也不同，总体趋势是采用现代化的治理方式提高治理能力，方便灵活就业人员更快接单干活、更便捷纳税，满足监管需要和市场主体合规发展需求。7月10日，国家税务总局王军局长在培育市场主体优化营商环境研讨会讲道：“作为税务局长，我的理念是，要想方设法把名义税率降下来，想方设法把实际征收率提上去，想方设法把偷逃税行为打击掉，决不能让‘劣币’驱逐‘良币’。”
三是多方协同，兼顾市场的效率与公平，促进新产业新业态健康发展。新时期税收从经济领域上升到国家治理层面，成为政府、市场与社会三维治理结构中的重要力量。今年1月8日召开的全国税务工作会议指出“深入推进精诚共治，在更高层次、更广范围推动形成多方协同治税格局”。“税费征管体系要在推进理念方式手段变革中更加优化高效统一”。平台企业可发挥技术和创新优势，加强与制度的互动，以技术手段满足制度创新要求，推动制度保障规范技术创新，推动税务登记制度开展先行先试改革，助力新产业新业态持续稳健发展和个体经营者稳定就业。税务部门与市场主体合作，加强技术开发和应用，税收征管逐步向“信息管税”“数字治税”转变，提升税收治理效能。
习近平总书记强调：“切实解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好满足人民对美好生活的向往，才能推动人的全面发展、社会全面进步，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。”云账户贯彻落实税收公平与效率原则，透过现象看本质，坚决与风险业务作斗争，努力运用现代化方式为政府、企业、个人创造价值，促进多元协同共治，为客户创造稳定高效的服务价值，助力国家治理能力现代化和零工经济高质量发展，帮助最广大人民更多元就业、更便捷增收，提高老百姓在新时代的获得感、幸福感和安全感。