2020-04-22  《学习时报》  郭凯天

【核心阅读】2020年4月9日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）印发。《意见》在当下全国做好疫情防控、推进复工复产的节点颁布，不仅为深化市场化改革提供了明确的路线指引，也将极大提振社会各界对于我国经济未来发展的信心。特别是《意见》中关于“数据生产要素”的理论创新和方法论指导，对于全面、深度释放数字红利意义重大。

2020年4月9日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）印发。《意见》明确了要素市场制度建设的方向和重点改革任务，对于推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革具有重要意义。其中，《意见》将数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的生产要素，并进一步提出：加快培育数据要素市场，充分挖掘数据要素价值，引发广泛关注。

《意见》在当下全国做好疫情防控、推进复工复产的节点颁布，不仅为深化市场化改革提供了明确的路线指引，也将极大提振社会各界对于我国经济未来发展的信心。特别是《意见》中关于“数据生产要素”的理论创新和方法论指导，对于全面、深度释放数字红利意义重大。

数据——最具时代特征的新生产要素

与土地、资本等传统生产要素相比，数据更具有倍增效应。妥善处理好三大关系，将点燃经济发展新动能。当前，通过高度发达的数字技术，从自然资源利用到社会经济运行，从民生到政务，从微观到宏观，一切信息都在以数据的形式实时传输与处理。人、物、组织之间的联系与互动以更加有效率的数据和算法驱动，并同步产生和优化价值。数据对提高生产效率的乘数作用凸现，成为最具时代特征的新生产要素。对企业来说，只有率先从数据中洞察发展趋势，充分发挥数据在商业运营和产业升级中的基础作用，才能够在市场竞争中脱颖而出。对国家而言，只有真正意识到数据的核心价值，并把握住数字经济发展的先机，才能够在新一轮的信息革命中掌握主动权。

与“土地、资本、技术”等传统生产要素不同的是，数据是一种在数字经济时代涌现的新型生产要素。我们对于这一新型生产要素的市场化配置规律的认识还处于探索期，数据的产权界定、市场配置、保护模式等方面都存在诸多有待探索的议题。

与过去任何一种生产资料不同的是，数据既是生产要素，同时本身也映射了社会关系，对于数据的利用需要充分考虑所带来的社会影响。人自身的行为数据以及人与人之间的互动数据，涉及隐私和个人信息保护；企业与企业的数据，涉及竞争关系或商业秘密。人、物、组织之间的互动所产生的数据关系也使得相关规则更加复杂化，目前还未有清晰统一的答案。但至少应明确的是：充分释放“数据”生产要素价值，需要同步处理好三方面的诉求与关系。

其一，从个人视角出发的权利保护诉求。这其中既有传统的隐私和个人信息保护问题，也包括数据化发展到深入阶段后，对个人基于数据分析而形成评估判断的公正公平问题。此次在疫情中的“健康码”应用就是一个很好的例证。通过“数据流”牵引，“健康码”带动了真实世界中的复苏与回归，实现了国家治理现代化的一次跃升，但其中的“个人权利保护问题”也一直备受关注和讨论。

其二，从产业视角出发的创新、发展、竞争需求。数字经济的发展离不开数据的哺育。从数据供给端看，政府应进一步推进政务数据共享，加大数据资源开放力度，为业务创新注入丰富数据源；从数据处理利用环节看，有必要实行审慎包容监管，为数据创新留有充分空间；同时，在日益激烈的数据市场竞争中，也需要形成健康有序的数据竞争秩序。

其三，从国家视角出发的数字经济竞争力和数据安全需求。据国际数据公司（IDC）测算，到2025年，我国拥有的数据量在全球的占比将从2018年的23.4%提升到27.8%，跃居全球首位。对于数据资源的开放利用，将决定我国能否把握住新一轮国际竞争的主动权，并通过数字产业的发展壮大保障国家数据安全。

以上三个方面并不是孤立存在，而是彼此紧密联系、互动影响。实现对用户权利的充分保护，需要通过相关制度设计形成市场激励，对隐私保护更友好的企业能够在市场上得到用户更多选择，获得竞争优势；同样，通过科学的制度设计，才能推动形成繁荣的数据市场和健康良性的数据竞争秩序，最终实现发展壮大本国数字产业，提升国家数字竞争力，保证国家数据安全的核心目标。

以精细科学的制度设计，充分释放数据要素发展红利

《意见》注意到了上述三大关系的科学平衡，以推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护为三个主要抓手，为完善“数据”生产要素市场配置的制度建设指明了方向。后续，为进一步落实《意见》精神，应继续推进数据相关制度设计。

第一，在个人数据权利保护上，应注意平衡个人信息的保护要求与技术创新和产业发展要求。《意见》指出：制定数据隐私保护制度和安全审查制度，加强个人数据保护。在此原则指引下，我国应根据自身产业基础和发展目标，提出个人数据保护的中国方案。当前，我国正在积极推进《个人信息保护法》，其中应科学审慎借鉴域外立法。例如：欧盟《个人数据保护通用条例》侧重的是对个人信息权利的保护，但也存在着过度保护和产业发展失衡的缺陷。欧盟有着其特别的立法目的，其中之一便是为了制约美国互联网企业在欧洲的快速扩张。这一立法目的与我国已经初步具备数字产业竞争力的当下现实需求是相违背的。因此，建议理性对待欧盟个人数据保护立法，关注个人权利和创新发展这两方面重要利益的平衡和协调。

第二，在数据开放利用上，应积极完善相关的法律法规，促进政务数据资源开放和数字经济发展。《意见》区分了政务数据资源和社会数据资源两大类，分别明确了今后的制度设计方向。对于政务数据，通过开放制度促进数据供给；对于社会资源数据，通过培育数字经济新业态方式来支持其发展壮大。《意见》对二者的区分和相应的制度安排，显示了对数据资源性质的深入洞察和相关制度设计的精心安排。

一方面加大了数据供给的制度保证，积极推动政务数据开放。《意见》指出：“推进政府数据开放共享。优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。”在此次疫情应对过程中，我国政府部门间的数据共享和政府数据开放也有了长足的进步，各地政府通过多种渠道发布疫情数据，并以电子化、结构化、可机读格式开放数据集，激活了数据利用，提升了疫情防控数字化水平。其中，对于技术服务水平要求较高的领域，政府部门通过购买政务服务、依法依约引入市场力量开展数据资源利用，加速提升数字化水平，为政务民生服务提供了更好支撑，这些有益经验应进一步通过制度予以推进。

另一方面，提升社会数据资源价值，培育新型数字业态。区别于政务数据较为明确的公共性质，通过面向社会开放来挖掘数据价值，社会资源数据的利用仍应以市场为主导，充分发挥市场激励机制发展壮大。《意见》也指出：“培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。发挥行业协会商会作用，推动人工智能、可穿戴设备、车联网、物联网等领域数据采集标准化。”这将进一步坚定市场发展数字经济信心，产业互联网也将迎来历史发展机遇。在后续《意见》落地工作中，应积极推进相关配套制度设计，加快政府数据开放步伐，吸引创业者、投资者积极投身产业互联网发展大潮。

第三，在数据权属和竞争方面，吸收近年来司法实践有益经验，逐步确立数据财产权益保护与健康竞争秩序。“数据权属”问题是一直影响数据资产化、数据交易的老大难问题，这主要是因为数据有着不同于土地、资本等传统生产要素的特点——数据不仅是生产要素，也附着了社会关系，各方主体对数据的权益都有所投射，在数据处理周期中，难以将权属归于单一的主体。需要看到的是，“数据权属”虽没有明确定论，但并不会构成对数据开放利用的阻碍；相反，数据价值开发在根本上并不取决于传统的所有权定性，而是通过多方的市场参与，达成数据共享利用、促进价值生成的市场共识规则。因此，可以通过吸收市场实践共识，来逐步确定相关权属分配和竞争规则，建立数据市场基本秩序。例如：在近年来的司法实践中，逐步明确了企业对其投入劳动，收集、加工、整理的数据享有财产性权益，在依法获取的各类数据基础上开发的数据衍生产品及数据平台等财产权益受到法律保护，并明确了实质替代、正当商业利益等侵权认定标准，在通过开放数据接口方式获取用户信息时，应坚持“用户授权”+“平台授权”+“用户授权”的三重授权原则。这些司法认定与规则，与《意见》中指出的“研究根据数据性质完善产权性质”这一基本精神相符，应进一步通过制度建设予以推进明确。

第四，综合运用法律、技术、市场手段，平衡安全、发展和开放利益。当前，我国已将《数据安全法》列入立法规划，其中将以国家视角明确数据安全的红线。除法律制度以外，技术在解决安全问题方面也将发挥日益重要的作用。当前，多方安全计算等隐私保护技术蓬勃发展，成为促进数据共享、保障数据安全最为活跃的领域之一。

在国家数据安全方面，跨境数据流动制度设计无疑是主要议题之一。由于我国数据本地化政策正处于探索期，需要在实践中不断探索，以有效平衡安全利益、发展利益和开放利益。我国在数字经济领域具有一定产业基础，部分企业的国际化程度较高，需要在单一的“本地化”策略之外，为企业实现全球化发展提供更加多样化的数据流动机制，探索数据分级分类，在部分行业、地区开展出境管理试点工作，不断积累管理经验，为长效机制提供参考。最终推动我国数字经济发展，切实保障国家数据安全。