2019年07月10日 09:27 来源：中国社会科学网 作者：刘怡然
如何满足人民日益增长的美好生活需要，是党和政府一直以来十分关注的问题。自十八届三中全会提出“增强社会发展活力，提高社会治理水平”，以及党的十九大提出“共建、共治、共享”的治理格局以来，各地方政府不断努力探索在治理中利用各种资源，明确政府、市场和社会之间的权责边界。在此过程中，一个逐渐浮现的令基层政府不得不面对的问题是，如何激发多元主体，尤其是居民参与社区事务的积极性和主动性。
给予社区更多发展空间
对于社区发展来说，资金是最为重要的资源，在治理中也起着极为重要的作用。随着我国单位制的瓦解，社区逐渐承接了从企业剥离出来的一系列社会职能。与此同时，社区的资金状况也经历了较大的变化过程。早期，分税制改革导致地方财政资金不足，同时由于社区发展在地方发展中较为边缘，所以社区得到的发展资金十分匮乏。随着地方财政的增加和地方政府对社区治理需求的增加，对社区的资金支持也有所提高。然而，这时的资金使用主要由政府自上而下决定，用途也多限于硬件设施的建设。伴随着项目制的发展和社区治理要求的提升，地方政府开始利用项目开展社区服务和治理。这些项目对社区治理有着巨大帮助，但其资金来源始终是政府，项目最终对政府负责，很难真正从根本上调动居民参与的积极性。为了进一步鼓励居民的参与，近年来一些公共服务资金被划拨给社区为居民提供服务。这些资金虽然由地方政府财政拨款，但使用权完全由居民掌握，在理论上给予了居民更多的自主性。
这样的经费最早于2005年在北京出现，被称为“城乡社区公益事业专项补助资金”，每年按照社区的规模进行补助，2000户以下的补助8万元，超过2000户的每增加1户增加40元。但是这一经费使用并未充分调动居民参与的热情，未达到期待的效果。在2015年左右，许多地区都开始发布社区的专项经费，如成都的“城市社区公共服务和社会管理专项资金”、武汉的“社区惠民项目资金”、广州的“城市社区活动经费”。虽然名称不同，补助标准和经费构成也略有差别，但其初衷和使用逻辑十分相似，都是用一定的市级和区级财政撬动社区资金和居民的积极性。
虽然这类资金旨在给予社区更多的空间和自主性，但很多学者对此并不看好。他们普遍认为，社区公共资金虽是社区财政，但它源于政府的财政资金，因此支配方式也受到自上而下的影响，居民在其中的发言权极小。然而，成都市的“城市社区公共服务和社会管理专项资金”（以下简称“公服资金”）的运行，为展示社区公共资金如何调动居民的积极性提供了很好的例证。成都公服资金制度于2012年开始试行，并在实践过程中于2014—2018年多次修改。虽然它并非最早在全国出现，但其做法却有着很多值得借鉴的地方。
激发居民参与治理自主性
成都的公服资金来源是政府，但在使用方法上的三个规定非常有助于激发居民的自主性，解决居民参与的动力来源问题。首先，公服资金需要专款专用，只能用于提供社区公共物品和开展公益事业，不得用于已有财政资金保障的以及经营性的项目。这就意味着居民若想要得到这笔资金，则必须将其用于发展社区的公共事务上，同时又明确了不与政府的责任范围有冲突。其次，公服资金的使用方法多样，居民自组织可以申请，也可以购买服务的方式通过社会组织开展项目。这条规定为居民提供了很多选择，如果自己对开展项目不是很有经验，还可以求助于他人。但因为社区公服资金属于居民自身，所以即便是购买社会组织的服务，最终对于项目的评价由居民进行，而非政府。这一点在逻辑上异于之前的资金使用方式。
最后，项目必须由居民自身决定。这一规定有几条制度作为保障。第一，95%以上的知晓率，即需要95%的居民知道资金的存在。这一标准一开始很难达到，但通过社区内的各种会议以及宣传栏不间断宣传并在每个季度公示知晓率，几年以后，被随机询问到的社区居民都对此有一定程度的了解。第二，两级议事会制度。成都在全市层面建立了社区和院落两级议事会。院落议事会负责征集本院落居民的意见，10%以上的居民反对的项目就不会开展；社区议事会对不同院落的申报项目进行审议，在党组织的引导下关注受益面更广泛的项目。每一个项目都有一个评价表，需要评估覆盖面是多少、是否符合居民需求，如果分数过低就要进行调整或被终止。成都市的议事会制度在公服资金出现之前就已经开始实践，这也为公服资金的使用提供了很好的基础。第三，项目运行的整个过程都要有居民的参与，每个环节都要便于所有居民参加，同时配设社区监事会对资金使用进行监督。项目是否最终开展由居民议事会审核通过，居民代表不能少于10人，普通居民不能少于20人。每位议事会成员都要签字，最后要审核。项目通过后，还需有10天的公示期。
在这些规定下，有些社区公服资金的使用取得了很好的效果。例如，在城市社区中，很多居民之间互不熟悉，在遇到问题时不容易沟通，也很难形成合力。一个原来从事社区服务的网格员发现很多人家中都会有一些闲置物品，另一些人可能对这些物品有需求，但只需要用一次两次，也没有必要买。由于居民之前互不熟识，所以无法互通有无。所以，他建议用社区公服资金搭建一个平台，让居民把自己的闲置物品放在平台上共享。同时，通过展板的方式让居民互相了解闲置物品的情况，这样可以通过平台借还。这一平台受到了居民的好评，不仅充分利用了物品，还缓和了邻里矛盾，增进了邻里情感，达到了很好的治理效果。
居民除了自己开展项目，也会通过购买服务的方式引入专业社会组织的帮助，为满足人们对美好生活的愿望提供了创意性思路。例如，一个社会组织为居民创建了一个健康饮食的项目。开始的时候聘请营养师为居民上课，传递健康饮食的概念和方法，但居民的参与度不高，而坚持下来的人更少。后来，社工发现原来很多保健品公司曾在社区内做过营养讲座，都是推销产品，所以居民对其有距离感。此后，他们改变了方式，开始带领居民去超市买食材，并让他们现场制作食物。在这个过程中，很多主妇慢慢参与进来，而且还会在一起买菜做饭的过程中相互沟通家里的一些问题，包括孩子的饮食、亲子关系、婆媳矛盾等。这一项目最终从饮食健康走向了对居民包括心理健康等全方位健康的引导，也极大地提高了居民的参与度。因为公服资金数额有限，居民对项目非常喜爱，此后越来越多的居民甚至自己出钱来参与项目。
政府引导作用最为重要
通过这些案例可以看到，项目实施虽然用的是财政资金，但并未像许多学者预测的那样受到政府的制约，也未出现群众缺乏自主性的情况。相反，居民不仅有很高的热情，而且还有很多的创意。项目不仅促进了基层居民的再组织，还成功地撬动了居民自己的资金。在一些有关兴趣活动的项目中，还有居民觉得用政府的钱自己说话不够“硬气”，因此很多事情都愿意自己组织和出经费。这一结果最主要的原因是这笔资金的使用自始至终掌握在居民手中，即便是有专业的社会组织参与，最终验收和对其评估的并非政府，而是居民。这就很好地强调了市场和社会在项目中的权责边界。一些社区的书记表示，居民自己开展的项目也会自己负责，出了问题他们会想办法解决，而不是依赖政府。
这些案例十分成功，但要看到的是，政府的引导在项目中仍然起到最为重要的作用。与成功的案例形成鲜明对比的是，也有很多社区出现了公服资金非常“难花”的情况。因为公服资金不仅有严格的“负面清单”，而且从审计到考核都十分严格。在社区面临巨大行政压力的前提下，很多社区表示不愿接受这笔钱，因为支出压力非常大。甚至还有一些社区表示，资金到位之后就有直接分掉的想法。反观前面几个成功案例就会发现，但凡资金得到有效使用的社区都离不开社区两委的领导。这恰恰是政府的权责边界所在，即为居民创造一个可以自主发挥能动性的平台和空间。
成都的公服资金制度为我国的社区治理开拓了一条新的思路。资金是社区建设和发展必不可少的资源，但影响治理效果的不仅是资金的数额，资金的权属和使用方式同样起着重要作用。成都的公服资金属于社区居民，不仅完全由其支配，而且由其负责考核和监督，因此居民使用的积极性高，效果显著。
（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）