2019年07月17日 08:06 来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：李冰
党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，要充分和均衡地实现人民美好生活需要，必然要将各项关乎人民群众切身利益的民生政策落实到基层。近年来，我国老龄化速度不断加快，预计到2020年，全国60岁及以上老年人口占总人口比重将提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。未来如何将有效的养老、为老服务落实到基层社区，真正服务于老年群体，增强基层老年群体的幸福感、获得感，将是社区治理与社会建设迫切需要解决的问题。
社区基层养老福利供给失衡现象突出
目前，我国社区养老福利还面临着诸多问题，突出表现在社区养老福利供给失衡的现象：一是部分社区养老福利的供给内容与方式，并非老年群体的迫切需要，社区老年群体的养老需要无法得到有效满足；二是既有的养老福利还未能充分、合理、有效地分配给服务对象，养老福利在基层社区即出现了发展不平衡不充分的现象；三是部分社区的养老服务甚至不为老年群体所知，造成了一定程度的社区养老福利资源的浪费。这些现象的出现，本质上是因为以“养老福利供给主体—家庭—老年群体”为核心的社区养老福利供给链条还不够完善。作为“链接点”的供给主体、服务对象与参与者，没有形成有效输送社区养老福利的“条”，使得养老福利在输送与接收过程中出现了供需不匹配、信息不对称的问题。社区层面的养老服务是否能切实满足老年群体的需要，能否解决好社区“养老服务最后一公里”的难题，关键在于社区养老福利供给链条中，“点”与“条”的相互配合、紧密结合。
社区养老福利供给链条是落实社区养老福利的关键
当前养老问题已经形成了严峻的社会挑战，完善社区养老福利供给链条，具有十分重要的意义。
首先，有利于满足老年群体日益增长的美好生活需要。我国正处在养老政策体系转型与建构的关键时期，宏观层面顶层设计的搭建、中观层面社区服务体系的建构和微观层面养老福利的落实，相互并进，三管齐下，才能从根本上应对老年社会的挑战。倘若微观层面的养老福利落实不足，其上所有的养老政策设计与构想将失去现实基础。完善社区养老福利供给链条，即是推动社区养老福利供给主体、服务对象与参与者之间的协同配合，真正将养老福利落实到服务对象手中。这正是满足老年群体日益增长的美好生活需要的关键。
其次，有利于改善社区养老福利供需的生态环境。现代社区治理模式的转型，关键是在基层社区实现共建共治共享的社会治理格局，建立起多元协同的社区治理机制。但事实上，大部分地区尤其是在经济欠发达省市，社区在决策上会受到街道层面较强的行政管束，形成为上不为下的行政化的工作方式，使得养老资源不能合理分配、按需落实。完善社区养老福利供给链条，就是要把各个“链接点”，即政府、非政府组织、服务对象等主体放在同等的位置上，各自发挥自身的长处，构建多元协同的社区治理网络，改革传统社区民政福利体系，形成更加和谐的社区养老福利供需生态环境。
最后，有利于推动社区养老服务模式的改革创新。政府购买服务是社区社会组织服务老年群体的主要方式，但要实现“2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”的目标，还需要其他福利供给主体，共同参与养老服务模式的创新。完善社区养老福利供给链条，就是将各个“链接点”的主体作用激发出来，对社区福利输出的“条”进行创新，即创新养老服务的输出方式与服务机制，实现“链接点”之间的优势互补与资源共享，共同推进社区养老服务模式的改革创新。
完善社区养老福利供给链条的“点”与“条”
近年来，政府出台了多项加快养老服务发展的政策措施，但基层养老服务缺口依然较大，打通“养老服务最后一公里”成为社区养老服务的“痛点”，需要多层面、全方位完善社区养老福利供给链条。
首先，完善社区养老福利供给链条中的“点”。社区养老福利供给链条中的“点”，是指社区养老福利的供给主体、服务对象与参与者。政府是社区养老福利供给的主体，也是领导者和监督者。政府应当进一步加大社区养老的公共服务的投入和购买力度，谨慎选择进入社区的养老服务组织，并引入专业的社工机构与人才，监督与指导社区养老福利资源分配的各个环节。社会组织是社区养老福利的供给者，也是养老服务平台的搭建者。社区养老服务组织应当在实地调研的基础上，为老年群体提供有针对性的、专业化的养老服务，并将社区医疗、日常照料等养老服务整合在同一个工作平台上，将养老福利资源的作用最大化；市场是社区养老服务的补充者，近年来随着群众对企业社会责任的呼吁，来自企业的捐助、资助、关怀等，也成为社区养老资源的有益补充。家庭是社区养老服务的供给者与转化者，至今家庭传统的养老功能在社区养老服务体系中仍然发挥着重要作用，养老资源需要通过家庭成员的互帮互助，才能最终转化为养老服务，真正落实到服务对象手中。老年群体既是社区养老服务的接受者也是反馈者，是社区养老福利供给链条的终点也是起点，引导着社区养老福利供给链条的发展方向。
其次，完善社区养老福利供给链条的“条”。所谓社区养老福利供给链条中的“条”，是指养老服务的服务机制与输出方式。各养老福利供给主体既有优势也有劣势，在社区养老服务过程中，可能出现市场失灵、志愿者失灵、家庭功能丧失等情况，政府、市场、社会组织、家庭之间应当建立互补和协同机制，任何一方责任缺位时，其余主体应当尽快替换补充，最大程度上弥补和防范服务对象的损失和风险。老年群体作为最后一个“点”，与其他福利供给主体之间应建立起养老福利接收与反馈的双向机制，将社区养老福利供给链条形成一个完整的闭环。这样既有利于激发他们的社区参与意愿，也可以提高其他主体工作的有效性与时效性。此外，还要细分社区养老福利的输出方式，例如，将老年家庭按情况细分为空巢家庭、鳏寡家庭、贫困家庭等类型；按照服务对象的实际情况，将老年群体细分为可自理老年人、部分自理老年人、失能老年人等，安排有针对性的社区照料、社区关怀等养老服务。通过一系列服务机制与福利输送方式的完善，最终将养老福利资源更加精准地输送到老年群体手中。
最后，“点”与“条”紧密结合，形成以社区养老福利供给链条为基础的养老服务网络。当前，我国社区福利模式正处在从传统民政福利模式向现代社区福利模式的转型期，但大部分社区还遗留着传统民政福利的治理模式，这种行政色彩颇重的纵向服务网络不利于养老福利资源有效推广与落实，也更难以调动老年群体的社区参与积极性。将社区老年福利供给链条中的“点”与“条”紧密结合，就是要充分发挥社区社会组织的能动作用，通过组织兴趣小组、互帮互助、贫困援助等活动，增强老年人之间，以及老年群体与其他主体之间的相互分享、交流与反馈，增强社区凝聚力和信任感，建构起以社区养老福利供给链条为基础的，“点”与“条”紧密结合的横向关系网络。这种横向关系网络与传统民政福利的纵向关系网络相结合，共同构建起转型时期社区养老服务网络的形式。
伴随人口与社会发展形势的新变化，我国老年社会福利事业发展不平衡不充分的问题愈发突出，老年群体日益增长的美好生活需要还未能得到充分满足。这不仅需要在宏观层面将城乡养老、医疗等社会政策整合统一，更需要在微观层面将养老福利落实到服务对象个人。完善社区养老福利供给链条，便是其核心与关键所在。
（作者单位：中国人民大学社会与人口学院）