2019年03月07日 16:07 来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：张翔

　　长期以来,理论界普遍将基层政府的政策变通执行理解为上下级政府之间存在信息不对称的一种结果。随着监督机制的不断健全,上级政府对下级政府的信息掌握能力不断加强,基于信息控制的问责能力也在不断提高。然而为什么政策变通执行却依然没有得到有效控制,甚至在一定范围内有扩大的趋势?这需要我们在学理上作出分析。

　　“压力—能力”失衡是

　　公共政策执行的基本情境

　　在压力型体制下,通过压力方式保证政策执行的基本效果是上级政府的基本工作方式。但问题是,现有的公共政策决策超出了基层政府的执行能力。因此,基层政府的政策变通执行除基层官员的不作为外,更为重要的是政策压力与执行能力之间的冲突。这种冲突来自于政策决策层面的“合理性标准”与政策执行层面的“操作性标准”之间的矛盾。一方面,政策决策主要以合理性标准作为行为导向,合理性标准主要来自于政府的职责定位与整体性社会对政府的诉求。为了保障基层政府能够贯彻这个合理性标准,上级政府必须保证足够的政策压力。另一方面,基层政府的政策执行则主要是以操作性标准作为行为导向,操作性标准主要来自于长期经验基础上对自身执行能力的评估。

　　从政府改革的基本规律看,合理性标准在整体上优先于操作性标准是有效推动改革的逻辑前提。在政策压力与执行能力的二维冲突中,政策压力往往优先于执行能力,但是在“上面千条线,下面一根针”的结构逻辑下,随着合理性标准的不断提高,出现了一个重要现象,即政策执行的操作性标准难以适应政策决策的合理性标准。这两者之间的张力造成了“压力—能力”失衡的基本情境。在这一情境下,基层政府的政策变通执行不完全是一个主观能动性的问题,更是一个客观能力的问题。如果基层政府的政策执行能力没有得到有效提升,仅通过强化政策压力的方式是难以有效控制政策变通执行的。

　　激励与问责的“双重失效”:

　　失灵的政策工具

　　激励与问责是上级政府的两个基本政策工具,可以说,上级政府正是通过激励与问责两种机制向基层政府传导政策压力。但是,在当前的基层政府中,激励机制与问责机制都不同程度地存在“失效”的问题。

　　一方面,激励机制在基层政府效果不佳。在现有的体制结构中,激励机制主要是基于上级政府对下级政府干部晋升的掌握,从而刺激下级政府积极执行上级的政策决策。但是,在基层政府中,由于干部职位数量的限制,基层干部的“晋升天花板”显而易见。在基层中长期存在“大龄科员”“科员退休”等现象,使基层干部难以确立有效执行政策与干部晋升之间的正向关系,从而使激励机制难以发挥效果。

　　另一方面,问责机制在基层政府运转失灵。在“压力—能力”失衡的情境下,基层政府的能力不足也是政策变通执行的一个重要原因。因此,问责很难分清基层政府的主观不作为与能力不足之间的界限,造成了问责困境。如果不加区分地加以问责,则会不可避免地损害上级政府在基层政府中的权威性。在激励机制失效的情况下,这种权威性的损害会刺激基层干部形成“多干多错,少干少错”的基层文化,从而将变通行为演化成“懒政怠政”行为,进而强化了基层政府用形式主义抵制上级决策的动力。这种结果最终也将影响公共政策执行过程的长期稳定。与此同时,由于目标管理责任制的作用,上下级政府在政策执行中的政绩与责任是联带在一起的,一旦基层政府被问责也意味着上级政府存在监管责任。因此,在基层政府中,只要不出现重大的系统性风险,上级政府一般不会轻易启动问责机制,从而使问责机制陷入“大事不懂问责,小事不敢问责”的尴尬。

　　容纳机制:

　　公共政策压力的减压空间

　　在“压力—能力”失衡的情境下,基层政府的政策变通执行以客观能力不足为由获得了一个合理性的空间。这个合理性空间就成为基层政府与上级政府进行谈判的重要筹码。在激励与问责双重失效的背景下,上级政府必须对这个变通的合理性空间予以容纳,才能有效维持公共政策系统的整体运转。具体而言,上级政府部门必须容纳基层政府在部分政策执行上的“变通”,以换取基层政府在重大任务上的支持。“压力—能力”的失衡使基层政府无法无死角地执行公共政策成为基本事实。如果无条件地要求基层政府有效执行公共政策,反而会导致基层政策执行全面形式化、空心化的公共政策危机。因此,为了保障压力较大的重大政策在基层政府的有效执行,上级政府必须容许下级政府在压力较小的政策上存在变通执行,并利用监控能力将“变通”控制在适度范围内,以换得基层政府在重大任务上的主观支持。

　　由此可见,公共政策的压力在基层政府中出现了一个减压空间,为基层政府抵制压力建构了一个缓冲带。这个缓冲带使基层政府的政策执行能够在“压力—能力”失衡的情境下有效运作,但也是对公共政策执行有效性的一种妨碍。

　　公共政策执行的体制机制优化思路

　　在上述分析中,公共政策执行不能简单地依赖于单方面地加大政策压力来解决问题,必须结合整体性的体制机制改革进行优化。

　　从政府发展的长远角度上看,持续地调整纵向政府间的任务分配,在各级政府之间建立相对明确的事权划分,使各级政府的资源、职责、责任三者相统一是总的思路。之所以在基层政府中存在“压力—能力”失衡的情境,其中的一个关键原因是在上下级政府事权长期不分的背景下,资源、职责、责任在纵向各级政府之间缺乏统一。当前存在着一个矛盾并存的状态,即资源自上而下逐级递减,职责自上而下逐级递增。而在这对矛盾的基础上,目标管理责任制又使“责”上下共担,造成各级政府“都有责任,又都无责任”的怪状。将“资源—职责—责任”的分配现状置于“中央—省—市—区(县)”四级政府中就会发现一个奇怪的现象,中央政府负责决策制定,基层政府负责政策执行,中间的“省—市”政府负责监管执行。如果将行政链条拉长,将城市的“街道—社区”与农村的“乡(镇)—村”也列入政策执行主体考虑,就会发现,连区(县)政府都带有监管执行的特征。这其中,中央政府作为决策层掌握充分的权力资源是必需的,这是治理中国这样的一个超大国家所必需的政策决策保障。但是,监管层的资源却远远地超过执行层,最为典型的是编制资源的逐级递减,负责监管执行的干部编制总量远远超过负责执行的干部编制总量。这就不同程度地造成了基层政府常说的,“一级政府干,多级政府看,一个人干,多个人看”的执行困局。因此,各级政府的资源、职责、责任三者相统一意味着,在省级以下的政府中,资源要向执行层面倾斜。这里所说的向执行层倾斜,不是指特定的某一级政府,而是从功能的角度上看,资源要由监管功能集中向执行功能集中转变。

　　从政府改革的短期看,在过渡时期通过一定的弹性控制权将“变通”控制在合理范围内,保障重要政策与重大任务的有效执行是主要措施。资源、职责、责任三者相统一涉及结构性调整,很难一蹴而就,因而在改革的过程中要有一个过渡时期的安排。在这个过渡时期,各级政府要将重心放在如何将“变通”控制在合理范围内。作为一个超大国家,中国各级地方的经济社会发展水平、禀赋资源、行政管理水平等存在巨大的差异。从制度安排上,必须允许各地政府在执行过程中针对当时当地的情况应变处理。有必要从制度规范的角度限制“变通”的合理性。事实上,这种情况在具体运作的过程中已经通过地方各级政府对公共政策进行任务排序的方式展开,但由于缺乏必要的制度约束,这种运作带有很强的随机性,“变通”也往往缺乏必要的约束而演化为形式主义与“懒政怠政”。因此,将“变通”控制在灵活性的合理范围内是过渡时期政策执行的基本原则。

　　(本文系中国机构编制管理研究会重点课题“市场监管过程中‘大部门体制’改革”(2017YJHZD05)阶段性成果)

　　(作者单位:福建师范大学公共管理学院)