2018年10月31日 07:36 来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：严明明
推动政府向社会组织购买公共服务，既是提高政府公共服务供给质量，充分满足民众需求的基本手段，也是培育、引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要措施。
国外研究动态
国外有关政府购买公共服务研究，始于政府的市场化改革。基于社会发展环境，这些国家拥有大量成熟的营利和非营利组织，政府购买公共服务具有良好的基础。理论以大量的实践为基础，从政治学、经济学、社会学等学科角度开展了多方位、多层面的深入研究，又被用于政策制定。
而有关政府与非营利组织之间的关系问题，一直是国外相关领域研究的重点和难点，大致可以从三个层面进行分析总结：一是基础理论层面。代表学者韦斯布罗德（Weisbrod）采用“需求—供给”的传统经济学分析范式，来证明政府、市场、非营利组织在满足个人需求方面的相互替代性；汉斯曼（Hansmann）提供了关于非营利组织角色的另一个理论解释，即防止契约失灵；对此问题的研究，还包括“提供”与“生产”相分离的理论、治理理论、委托代理理论等。二是相互关系层面。相关研究中，最具代表性的成果包括：扬（Young）的增补、互补、抗衡模型；科斯顿（Coston）关于政府与非营利组织的八种互动关系类型和模式等。三是合作关系层面。概括来看，对此问题的研究主要有两种研究路径：以萨拉蒙（Salamon）等人为代表的“资源流动”路径，该研究更关注政府对非营利组织的资金支持和服务外包，后发展为对公私合作伙伴关系的研究；而彼得斯（Peters）等学者则从两种组织的地位和互动来探讨相互合作的关系，后演变为从政府、社会关系等视角展开研究。
国内研究进展
在我国，政府向社会组织购买公共服务，兴起于社会组织的建设和发展过程，学界研究着重关注以下方面：一是为何要推行公共服务供给制度改革？就理论和实践两个方面来看，推行公共服务改革，既是提高公共服务供给质量的最有效的、最直接的手段，也是推进行政体制改革、实现政府职能转变、加快财政体制改革的重要组成部分。二是政府购买公共服务的操作层面相关问题的研究，其中包括有关政府购买公共服务的内容、手段、机制的探讨。三是对个案和典型案例的研究。通过对特殊部门、行业的公共服务购买，以及对典型的城市和地区政府公共服务购买相关实践的研究，总结已有的购买服务的实际做法，并概括出特定模式和有效方式，提出具有更广泛性指导意义的建议。四是对于政府与社会组织关系的研究，我国学者从各自视角提出了合作关系的类型、基础等理论问题，并且在具体领域提出了合作的模式、内容和机制等问题。
此外，通过分析现有的研究成果，可以看出国内外有关政府向社会组织购买公共服务问题的研究，尚存在一些不足之处：第一，研究比较偏重单纯理论或者实践的分析，缺乏深入研究，特别是缺乏理论与实践的互动分析。第二，对政府购买公共服务核心作用要素的分析还比较缺乏。诸多问题由于认识不清、实证资料欠缺、缺乏理论支撑等，很难发挥理论与实践的相互支撑和印证作用。第三，研究视野不够宽阔。比如，在研究过程中只是孤立地对政府购买公共服务问题进行研究，而没有将其放在国家治理改革的大背景下，将其作为政府治理改革、市场化改革、政府职能转变以及政府采购制度改革的一部分来进行研究，对改革的内在价值和逻辑的研究还不够深入。以上问题的产生，很大程度上是理念的契合度不够，应引入新的理念，在新的高度和视域下，提升政府供给公共服务理论的系统性、统筹性与深刻性。
供给侧基本理念下的路径优化
供给侧结构性改革的实质，是要处理好政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用和主体性地位，同时更好地发挥政府的作用。这一重要目标要落实到现实的行政体制改革中，并通过完善各方面的体制机制来实现。
就公共服务改革的目标而言，推动政府向社会组织购买公共服务，其成效不仅仅在于有效、充分的公共服务供给，同时应使其成为培育发展社会组织的重要措施，也应成为引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。纵观社会实践，由于理论的不成熟、体制机制不健全特别是市场发育不完全以及社会组织力量薄弱，虽然国家在采取措施鼓励社会组织的发展，但是目标和方向并不明确。政府与社会组织的合作目标，不能仅限于“能够”提供公共服务，要达到提供“优质”服务的要求，更需要顾及在此过程中政府对于社会组织的引导、实现其自身价值所应承担的责任。
当前，政府购买公共服务过程中的主要矛盾，一方面在于有效供给的不足，体现为供给与需求不匹配、不协调和不平衡；另一方面在于供给主体发力的不足，体现为政府责任承担不当、社会组织发育缓慢、供给目标路线不清晰、双方协作效果不佳。由此可见，矛盾的主要方面不在需求侧，而在供给侧，特别是对于协作目标理解的片面性，直接导致对于协作模式、协作机制理解的混乱和不足，这显然是一种结构性的问题，根本上要靠机制的完善和创新。
就双方协作的目标而言，政府向社会力量购买公共服务是一种有效的公共服务供给方式，这一供给方式应当有利于强化政府公共服务供给和治理能力，提升社会公共服务质量和效率，弱化和消除矛盾，同时也成为发展和壮大社会组织的有效方式。因而，探索创建一套在购买公共服务的同时，能够有效引导、壮大社会组织力量的共进机制，将是一举多得的最有效办法。
供给侧改革的基本理念在于，强调优化有效供给的同时，注重“供给”和“需求”的“两手抓”，强调政府“放手”是最大的“抓手”而非“甩手”。在政府向社会组织购买公共服务过程中，政府和社会组织正是供给方，与传统的公共服务供给模式相比，供给方由一元而演变为二元，显然作用方式和关系模式将发生极大变化。同时作为供给方之一的社会组织，虽承担艰巨任务，而其略显“薄弱”的现状确是确定无疑的现实。这样的社会组织“能否承接重担”会受到各界质疑。
因此，结合“供给侧”的基本理念，以“结构改革”和“创新、提质、增效”为线索，构建一套协作提供优质服务，并实现社会组织自身价值、自身发展的机制，具有重大的理论和现实意义。不仅如此，供给侧理念的引入，将有利于提升政府供给公共服务理论的系统性、统筹性与深刻性，为深化国家治理体系与治理能力现代化建设，不断夯实理论与实践有机结合的创新前提。
（本文系国家社科基金重点项目“新时代人民对社会公平正义要求的实证研究”（18AZZ004）阶段性成果）
（作者单位：长春师范大学政法学院）