2019年04月18日 中国社会科学网-中国社会科学报 高红 赵雪瑶
2019年政府工作报告指出，加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的“枫桥经验”，构建城乡社区治理新格局。城乡社区作为社会治理基层单元，联系居民最直接、服务居民最具体。面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡社区治理和服务功能需进一步升级和创新。治理作为一种新范式，是对传统管理模式的超越与提升。社区治理相对于过去的社区管理，在理念、主体、机制及目标方面，形成超越于传统社区管理的一种合作治理新范式，以提高基层社会公共事务治理的绩效与政府自身在基层治理过程中的合法性。
城市社区治理现代化有待提升
当前，中国基层治理正处于从街居制向社区制的转变过程中。我国社区治理已经进入攻坚期，一元化纵向行政控制的街居制体系逐渐走向解体，而多元主体合理分工良性互动合作的社区制尚未建立起来。
社区治理现代化标示的是“一系列现代社区治理要素及其组合方式所连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程”。它主要包括社区治理体系现代化和社区治理能力现代化两个基本向度，二者是一个有机的统一体。社区治理体系体现的是社区治理的主体性与结构性要素，社区治理能力反映的是社区治理的功能性与能动性力量。
2017年印发并实施的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》），对社区治理体系与治理能力现代化的内涵规定性作出了权威解读。在《意见》看来，社区治理的结构要素主要包括基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织及社会力量，而社区治理体系现代化则意味着这些结构要素之间形成“有机、协调、动态和整体的制度运行系统”。
《意见》提出社区治理必须具备六个方面的能力，即居民参与能力、服务供给能力、文化引领能力、依法办事能力、矛盾预防化解能力、信息化应用能力。社区治理现代化的提出为我国社区治理提供了目标导向与基本路径。为更好了解我国社区治理现代化的现状，2017年9月我们在青岛市进行了调研，调研采取了多阶段分层抽样，主要采取了结构性问卷访谈方式。
从社区治理体系来看，多元主体共同治理的格局尚未完全形成，特别是社会力量的作用发挥不足。具体到调研数据，五成以上居民对基层党组织在社区事务中的作用表示肯定与认同；七成以上的居民对居委会的工作表示非常满意或基本满意，但居委会在保障外来人口民主选举、组织居民开展民主协商方面的能力还有待进一步提升；居民对社会组织的作用认同度高，近八成的人认为社会组织进入社区具有较大的重要性，但社会组织的协同治理作用还有待进一步加强。
从社区治理能力层面看，居民对社区服务能力、社区矛盾化解能力的满意度较高，但社区居民参与能力及社区文化引领能力明显偏低。六成以上的居民对社区基础设施配备、社区公共服务、便捷化服务以及医疗卫生服务表示满意，但存在一定的不平衡性；社区矛盾预防化解能力不断提升，五成以上的居民对社区矛盾调解表示满意，但居民在停车、养狗等小区公共秩序维护及物业服务方面的满意度不高；六成以上的居民通过传统渠道获取信息，社区信息化应用能力有待进一步提升；七成多居民认为所在社区特色不明显或毫无特色，社区文化引领能力不足；近五成的居民参加社区活动的态度比较积极，但居民在社区公共活动中的参与率普遍比较低，其中社区公益捐赠活动的参与率最高，但不到五成，其次是文体活动与志愿服务活动，公共事务协商讨论参与率最低。推进社区治理现代化是一个系统性工程，必须有完善的制度与政策措施作保障。
破解城市基层治理现代化困境
破解我国城市基层治理的这种复杂困境，除需要政府通过顶层制度设计厘清基层政府与居委会之间的边界、构建新型政社关系外，更需要构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，实现城乡社区治理体系和治理能力现代化。
第一，健全基层党建制度，充分发挥基层党组织的领导核心作用。基层党组织在社区治理中具有不可或缺和不可替代的领导核心与联系纽带的作用，基层党组织建设是加强和完善社区治理的强有力组织保证。为此，社区党组织要顺应政府社会管理重心下移的新形势新要求，充分发挥社区党组织在基层治理中的政治核心作用。
第二，完善社区减负增效制度，进一步理顺街道与居委会的职能边界。当前困扰我国城市基层治理的一个难题就是社区行政化色彩过强，其主要原因在于政府下移的行政事务挤占了居委会自治的空间，致使居委会出现角色错位。因此，厘清基层政府、街道与居委会的职责边界就显得特别迫切。2019年初，中共中央发出通知，明确提出将2019年作为“基层减负年”。为此要进一步加强基层管理体制改革，促进街道、社区回归各自本位。
第三，完善社区协商民主制度，使居委会回归居民自治组织的角色。社区居委会在城市治理体系中处于最末端、最敏感的地位，也是与群众最贴近、最重要、最直接的诉求渠道。民主协商是社区自治管理的重要形式。完善社区协商民主制度，一是要增强社区居民参与意识，争取更多居民参与到社区公共事务的协商讨论中来；二是积极探索社区协商民主的技术与手段，提升社区协商的质量与水平；三是促进协商民主制度化。
第四，推进与完善政府购买社区公共服务制度，培育与发展社区社会组织。社区治理现代化的实现，亟须在权力逻辑、市场逻辑与社会逻辑中取得平衡。社区作为社会力量的重要构造，只有不断强化社区“需求为本”的逻辑，才能使社区在政府、市场与社会中形成平衡，形成政府、市场与社会组织良性互动的合作治理结构。为此，政府应大力推进项目制运作的政府购买社区服务，并且通过政府购买服务为社会组织赋权增能、促进社会组织的培育发展。
第五，加强社区营造建设，提升社区社会资本。必须培育并动员居民积极参与到社区活动中来，基于共同的价值观念与共同利益参与社区治理，通过居民对公共生活的介入、协商、互动，在塑造积极公民身份的同时，建构一个充满活力的生活共同体。社区营造的核心主旨是激发社区自身的内生力量，提升社区的集体社会资本。可以说，社区营造在中国已被很多有识之士所认可，其实际效果也逐渐显现，但其发展还有很大的空间。社区营造的大规模开展，亟待国家从顶层设计上为其提供政策与资金支持。
经过30多年的社区建设实践与探索，我国的社区治理取得了较大的成效，基本上构建起了较为完善的社区治理体系，社区治理能力有了较大提升，但是距离社区治理现代化的目标还有一段距离。为此，亟待各级政府完善基层治理制度，理顺基层政府与街道、居委会的职责权限，赋能社会组织与居民积极参与到社区治理中来，为社区治理现代化的实现提供全面的支持体系。
（本文系国家社科基金课题“中国城市社区合作共治的公共性困境与社区营造研究”（15BSH108）阶段性成果并获泰山学者工程专项经费资助）
（作者单位：青岛大学政治与公共管理学院）