2019年06月05日 17:30 来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：柳建文
随着我国经济的快速发展，经济发展的区域化趋势越来越明显。与之相伴，我国在区域发展方面的思路和导向也出现明显变化。特别是党的十九大以来，区域治理呈现五个方面的转变特征。这表明我国的区域发展开始步入新的阶段，并将有力促进我国区域治理的现代化。
从“点状规划”向“面状布局”转变
由于城市化水平有待进一步提高，长期以来我国的区域规划大多围绕单个的城市点展开，比如设立深圳特区、上海浦东新区、天津滨海新区等，具有“点状拉动”的特征。近年来，中央打破之前以城市点为支撑的区域规划模式，主要以经济区为导向实施区域规划，具有“面状组合”的特点。
一是正式确定了长三角、珠三角、京津冀等地域经济区，并使之成为平行于行政区的重要经济区域。长三角、珠三角等经济区之间的关系成为我国区域关系中新的层级。二是提出由城市群主导的区域发展思路，强调以城市群为主要平台推动跨区域城市间的产业分工、基础设施建设、环境治理等协调联动。同时，中央加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设，主要通过高铁线路和跨海大桥的布局构建城市间1小时交通圈。2018年10月24日，港珠澳大桥正式通车，将珠海至香港、澳门的通行时间由原来的3—4小时缩短至几十分钟，加快了港珠澳都市带的发展，从而为粤港澳大湾区建设奠定了良好基础。三是对应于面状布局，中央设立了多个区域性的协调机构，比如国家层面的京津冀协同发展领导小组、地方层面的长江沿岸中心城市经济协调会等。四是为面状布局提供制度保障。中共十八届三中全会提出建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划的人民法院。最高人民法院《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》要求区域内各地方法院积极探索契合“长江经济带”区域发展大局的审判工作机制。2019年，国家发展与改革委员会在《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，要求地方政府积极探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制以推动构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制，建立健全城市群协调协商机制。
从单一区域发展向区域和城镇化规划相结合转变
党的十九大以来，中央积极推动城乡融合发展和培育城市群，并将城市群的布局和“一带一路”“长江经济带”“粤港澳大湾区”建设等国际、国内区域发展紧密结合起来，体现出区域发展和城镇化相结合的战略导向。在第四次中央城市工作会议后，基本形成了通过城市化的布局来推动“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”等区域规划的思路，同时中央也强调要以上述国家区域规划的建设和发展为引领科学规划城市空间布局，加快构建“两横三纵”的城市化格局，从而促进区域与城镇化的协调发展。从国际区域合作领域看，近年来以发展边境城镇群和走廊城镇群的形式推动国际区域经济合作和跨境经济带的形成，已经成为我国促进国际区域合作发展的新手段。为加快丝绸之路经济带建设，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作，中央决定在新疆生产建设兵团新建十三座城市，以加快天山北坡城市群、伊宁—霍尔果斯城市群、喀什—阿图什城镇群的发展。
从“内向主导”向“内外结合”的区域发展战略转变
由于地区发展差距的存在，我国的区域战略主要是促进国内区域的协调发展，比如西部大开发战略、“振兴东北”战略以及中部崛起战略等。目前我国的经济发展已经步入新常态，对内需要加快区域整合，促进国内统一大市场的形成，以拉动内需，推进供给侧结构性改革；对外则需要积极扩大国际市场空间，促进生产资源的流动，以解决国内产能过剩的问题。“十三五”规划提出将构建以城市群、经济带、重点经济区等为支撑的功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的多中心、网络化区域发展格局，全面促进国内区域合作和国际次区域合作。目前我们在国内层面出台了长江经济带、京津冀协同发展战略，在国际层面提出“一带一路”倡议，党的十九大报告强调要以“一带一路”建设为重点，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。可以说，这标志着我国已经形成了内外结合的区域发展新格局。
从行政主导的区域管理向多元参与的区域治理转变
多年来，我国以行政手段管理区域经济，具有很强的计划性和行政指令性，主要表现为各级政府对辖区社会经济事务实行单一向度管理，形成了所谓的“行政区经济”现象。由于区域管理主要依靠行政手段，区域发展中的政治因素较为突出，一些地方保护和重复建设等区域不协调问题时有发生。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，其中包括治理体制、治理结构和治理方式的改革。目前我国区域发展中的参与主体日益增多，新的多中心治理结构正在形成，以社会团体和专家学者为主体的社会组织为区域经济的发展提供了重要支持。2014年，中关村社会组织联合会成立了京津冀协同创新及区域合作专业委员会，通过举办京津冀区域合作恳谈会、京津冀协同创新共同体高峰论坛，积极推进京津冀企业圈建设。由国内相关领域专家学者组成的“京津冀协同发展专家咨询委员会”是中央针对京津冀协同发展战略成立的一个咨询机构，其主要职责是对京津冀协同发展的所有规划方案进行审查和把关，为此中央还专门下发了红头文件，这在我国的区域发展历史上十分关键。
从促进区域经济增长向实现区域公平正义转变
受“增长极”理论影响，我国的区域政策长期偏向于首位城市和核心区域。国家级新区、开发区等普遍设置在发展水平领先的直辖市、省会城市或计划单列市，导致了区域空间结构的极化现象，比如河北省围绕北京、天津两大核心城市形成了所谓的环京津贫困带。为此，习近平总书记强调，地方政府要打破 “只管自家一亩三分地”的旧思维，通过区域协同发展促进资源的公平配置和机会公平，缩小地区公共服务水平的差距。近年来，中央积极推动在区域核心城市周边增设一批中小城市，引导人口和公共资源向中小城市流动。2017年，中央宣布成立雄安新区，规划范围涵盖河北省雄县、容城、安新三个县，其主要职能是承接北京的非首都功能，促进冀中南腹地的经济发展。根据规划，雄安新区未来的人口规模将达到200万—300万左右，属于我国的“Ⅱ型”大城市。从长远看，这一城市点的设置不仅有利于推动京津冀城市群的发展，也有利于促进区域空间平等和区域正义。同时，中央积极采取措施降低区域核心城市或大城市的落户门槛，以使更多的人享受到大城市高水平的生活福利设施。2019年，国家发展与改革委员会在新型城镇化建设的重点任务中提出城区常住人口100万—300万的“Ⅱ型”大城市全面取消落户限制、城区常住人口300万—500万的“Ⅰ型”大城市要全面放开放宽落户条件，同时实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。城市政府要向已在城镇有稳定就业、生活但未落户的农村贫困人口，优先提供职业技能培训等基本公共服务。这些转变具有明显的公平性，符合区域经济发展中的正义原则。
（本文系国家社科基金项目“雾霾治理的区域联动机制研究”（16BGL205）阶段性成果）
（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）