2019年04月03日 08:36 来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：胡业飞

　　过去十年，政府数据开放（Open Government Data，OGD）运动在全球范围内掀起了一股新浪潮，中国的政府数据开放事业也在政策与地方实践两个层面持续推进。政府数据开放已从中国公共管理界的一个“全新概念”进展为一个“热门话题”。不过，受发展时间积累的局限，目前政府数据开放在理论上依然存在一系列有待厘清的议题：基层部门普遍反映，他们在如何正确定位政府数据开放工作、如何推动基层部门更主动开放高质量数据方面，存在不少困惑。

　　政府数据开放与统计、政府信息公开的区分问题

　　统计工作与政府信息公开是两组传统的公共管理活动。《中华人民共和国统计法》第二十六条规定，“统计调查取得的统计资料，除依法应当保密的外，应当及时公开”。《中华人民共和国政府信息公开条例》则要求行政部门必须公开政府信息，即“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。因此，我国公共管理实践者往往生发出一个典型疑问：新兴的政府数据公开工作，应如何与既有的统计工作及政府信息公开工作做区分？

　　面对上述问题，国内外公共管理学界常见的解决办法是从数据形式上入手，试图实现区分。多数公共管理研究在进行区分时，都提到OGD数据应全部（或至少部分地）具备以下特征：一手来源（Primary Source）、及时更新（Timely Updated）、获取的非歧视性（Non-discriminatory）、获取的免授权（License-free）以及数据的可机读性（Machine-readable）。这种过于宽泛的特征描述并未有效地解决政府数据开放与统计、政府信息公开的区分问题。一方面，统计数据及政府信息同样具备OGD数据的上述四项特征。政府是统计数据、政府信息以及OGD数据的同一生产者，在来源上都满足“一手”条件。在法律法规的要求下，政府有义务定期、及时地面向全社会发布统计数据与政府信息，允许所有公民无差别、无门槛访问与获得。另一方面，OGD数据虽然确实具有可机读的新特征，但这一新特征存在于对数据的处理技术层面，而非数据本质特征。如果将政府数据开放工作关注重点放在数据可机读性上，那么，为统计数据与政府信息的发布增加CSV（Comma Separate Value）等可机读格式，似乎就完成了统计数据发布与政府信息公开向政府数据开放的“升级”。这种单纯技术层面的升级不是政府数据开放的内涵所在。

　　实现对政府数据开放与统计数据发布、政府信息公开的有效区分，应从数据（信息）的实际内容着手，具体可分两步走。

　　第一，政府应利用正面清单，明确统计数据与政府信息的涵盖范围。这一任务的完成已拥有一定的现实基础。未来，我国政府可继续对统计项目与政府信息公开条目进行完善与增补，将其确立为正面清单。以该正面清单为依据，已被正面清单涵盖的相关数据（信息）收集与发布工作，不应纳入政府数据开放的工作范畴之中。

　　第二，在完成统计与政府信息公开条目的正面清单后，政府应围绕数据的开发利用，以负面清单制度为手段开展数据开放工作。政府数据开放工作的目的，则是“唤醒”那些统计数据与政务信息之外又“沉寂”在公共部门内部的各类原始数据，动员社会力量弥补政府在数据开发利用方面专业能力的欠缺，以政府供给大数据、社会开发利用的模式，实现这类数据的增值。由此可知，政府数据开放更贴近于创新活动，政府无法事先预期创新何时发生、以何种形式发生、带来何种结果。因此，政府数据开放工作必然需要利用负面清单制度展开，除涉及国家安全与公民隐私信息的相关条目列入负面清单名录外，法律法规应要求各级政府主动开放全部公共部门数据资源。

　　上述两步区分法有助于公共管理理论与实践方面完成对政府数据开放与统计数据发布、政府信息公开的有效区分，推动政府数据开放的下一阶段发展。

　　激励制度构建：政府数据开放发展的必要前提

　　作为一项以创造社会价值为目标、以激励创新为行动特征的公共事务，政府数据开放活动必然存在供给侧与需求侧两方。负责管理各个公共数据库的各行政部门是真实的公共数据供给方；对公共数据进行开发、利用的个体与各类组织是需求方。政府数据开放如要实现长久良性发展，就必须构建起有效的尤其是面向供给侧的激励制度。

　　面向供给侧的激励制度，其任务是向实际管理公共数据库的各行政部门提供恰当的激励，以增加高质量公共数据资源的供给。尽管实现公共利益最大化是政府公共服务的核心目标之一，但这一目标在真实世界中无法形成对行政部门行动的全部激励。面向行政部门的激励，除了要满足行政人员的公共服务动机之外，还必须补偿人员与部门在公共服务活动中的成本支出，并遵循马斯洛需求层次理论，适当满足行政人员个体或群体的多层次需求。为有效动员基层行政部门更好地开展数据开放工作，构建适宜的激励制度是非常必要的。

　　适用于政府数据开放的激励制度，还要有别于行政组织内部基于科层层级权威的传统动员机制。政府数据开放事务是长期而又充满不确定性的一项公共事业，被开放的公共数据能够激发社会主体进行何种创新，几乎不具备可预期性。因此，科层内部的压力机制能够推动基层部门完成数据开放平台的建设与上线工作，却难以激励基层部门持续上传高质量的、切实响应社会需求的公共数据资源。

　　解决上述问题，要围绕供需关系建立新的激励制度，让更具信息优势的需求侧主体（即公共数据开发使用者）向供给侧主体（即基层行政部门）提供真实有效的激励。需求侧主体应承担“披露公共数据资源开发利用目的”的义务。当公共数据资源的开发利用目的是参与公共产品生产或科学研究活动时，行政部门可参照国家科研经费管理办法，重点对公共产品的生产供给情况及科研成果的产出情况进行考察，使公共数据资源的开发利用结果成为能够提供激励作用的“政府工作成绩”。当公共数据资源被用于营利性产品的生产与开发时，政府应遵循公共资源配置的“特别受益负担”原则，要求公共数据资源的特别受益人支付一定费用，用于补贴政府数据开放的财政支出。这套新的激励制度将增进激励信号向数据开放执行部门的传递，促进基层部门更主动、更积极、更保质保量地开放公共数据资源。

　　从一定程度上看，政府数据开放是我国政府未来数字治理工作的重点之一，随着政府数据开放相关知识的逐渐积累，困难终将在未来被克服，中国的政府数据开放事业必将进入全新的高速发展轨道。

　　（作者单位：天津大学管理与经济学部公共管理学院）