2019年04月18日 11:23 来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：倪咸林
在创新社会治理体制背景下，充分发挥社会组织在服务供给方面的作用，对于不断满足人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾具有重要作用。据统计，当前政府购买服务规模突破1万亿元，已然形成一个庞大的市场。然而，政府到底应该购买社会组织哪些服务？到目前为止，中央和地方文件都没有一个统一的界定。这直接导致地方政府购买社会组织服务过程中暗流涌动、乱象丛生，影响该制度的健康发展。基于对政府购买社会组织服务长期的理论追踪、政策梳理和实践观察，本文分析了当前政府购买社会组织服务边界模糊及其带来的问题，并从供给侧、需求方及其供需匹配视角出发提出界定政府购买社会组织服务合理边界的框架思路。
边界模糊的表现
仅用概括法界定边界，用抽象的条件和要求对政府购买公共服务的边界进行界定。如国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。
仅用列举法界定边界，详细列出可以购买的公共服务。如《成都市政府向社会组织购买服务实施意见》以“明确重点支持领域”的形式对购买社会组织服务的范围进行了列举，鼓励购买主体同等条件下优先向社会组织购买“民生保障（社会事业、社会福利、社会救助等）、社会治理（社区服务、社会工作、法律援助、特殊群体服务、青年创新创业服务、青年参与社会治理服务、矛盾调解等）、公益慈善、行业管理等领域的服务”。
仅用排除法界定边界，明列不可购买的服务事项。如深圳市《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》规定“政府转移职能或委托事项的范围是：我市机构改革中，政府各相关部门‘三定方案’明确不再承担和不直接办理的工作事项”。
边界模糊带来的问题
削弱了公共政策的合法性。一方面，政府如果将本应该由自己提供的基本公共服务外包给社会组织，难免有“扔包袱”做“甩手掌柜”等懒政、怠政之嫌，催生官场“不作为、乱作为”的陋习。如广州市某区曾向专业公关公司购买居民的拆迁安置沟通协调等服务，遭到社会各界质疑和批评。另一方面，政府如果购买了与公共服务毫不相干的事项，将“公共物品”变成“俱乐部物品”，其结果非但“出力不讨好”，更是置公共政策的严肃性、合法性于不顾，导致政府信任危机。此外，由于不当购买浪费太多资金，导致“劣币驱逐良币”影响了刚需类公共服务的购买，同时也降低财政资金的使用绩效。
降低了需求满足的精准性。当前购买社会组织服务大都从出资方即政府角度考虑购买事项，缺乏对民众服务需求的挖掘与整合，结果是“老百姓真正需要的服务没有被购买，而购买的服务又不是老百姓需要的”这种尴尬局面。与此同时，由于同政府合作过程中处于劣势，多数社会组织在承接政府购买服务项目时按照购买方意图行事，“伙伴”变成“伙计”，执行项目时对需方提出的要求只能采取“选择性忽视”策略。
提高了制度运行的风险性。由于购买服务边界不清，各级政府在做购买服务决策时自由裁量权过大，难免出现“随意购买”“指定购买”甚至“左手进、右手出”量身定制购买事项等腐败行为。同时，由于制度执行存在差异，容易引起不同区域民众对同一服务以及同一区域民众对不同领域服务的盲目攀比，产生“相对剥夺感”，由此引发的信访矛盾纠纷也时有发生。如部分地方政府因购买广场舞服务而给其他群体带来噪音、拥堵以及相对不公平感，相应纠纷事件攀升。此外，购买边界模糊也容易导致地方政府借政府购买之名行变相融资之实等违法违规行为时有发生。
科学界定边界的框架思路
严格匡定并动态调整政府职能转移范围，是科学界定政府购买社会组织服务边界的前提。政府购买社会组织服务的主要制度背景是简政放权、优化服务，相应地，购买服务的边界应该与这一宏观背景相贴切。一是建议进一步完善清单制，定期公布政府及相关部门的职能清单，以权责清单约束权力，以负面清单规范管理，以服务清单优化供给。二是建议制定购买服务专项规划，将不同层级政府的服务供给计划集中整合、编制目录并纳入财政预算。三是建议根据经济社会发展对购买目录进行动态调整，从而更高效、更精准回应公民诉求。如江苏进入深度老龄化阶段，未来这方面的服务供给应该相应加强。
精准识别并科学管理分散的公共服务需求，是科学界定政府购买社会组织服务边界的基础。完善公共服务供给机制、提高公共服务供给水平是政府购买社会组织服务的现实诉求。因此，需求导向理应是政府购买社会组织服务的主要依据。一是建立健全需求挖掘机制。以网格化管理服务体系为依托，充分运用“三社联动”、基层协商民主等机制，梳理汇总碎片化的服务需求，经街（镇）整理后定期报上级部门。二是规范完善需求筛选机制。各级政府经过初步汇总建立需求目录库，组织政府相关部门、社会组织代表、民众代表和相关领域专家对服务需求进行评估、筛选，作为年度购买服务项目依据。三是规范完善需求运用反馈机制。将经过上述评估筛选的需求目录，一方面反馈给相关部门，为其开展购买社区服务提供依据，另一方面反馈至所在街（镇）、社区，为其开展服务购买提供依据。
构建并完善政府购买社会组织服务供需适配的平台和机制，是科学界定政府购买社会组织服务边界的保障。我国政府购买社会组织服务尽管在遵循市场基本准则基础上实现良性运转，但也有发展起步晚、制度不健全等客观限制因素。在制度运行过程中更好地发挥政府作用尤为关键。一是建议成立以民政、财政、社保、发展改革等为成员单位的购买服务协调（领导）小组，以便在一级政府层面对购买服务事项进行筛选和规划。二是建议进一步完善政府购买社会组织服务供需适配机制，让利益相关的多元主体能够相互对话、互动并达成合作。如南京市最近几年举办的“社区暨社会公益服务项目洽谈会”（社洽会），将政府、学校、媒体、企业和社会组织等主体组织起来进行资源整合，获得各界好评。三是建议创新政府购买社会组织服务的政策工具，提高供需适配的精准性和有效性。如江苏省政府实施农村转移劳动力就业服务过程中就引用凭单制这一创新性政策工具，取得了良好的效果。
（本文系国家社科基金项目“政府购买社会组织服务的供需适配机制研究”（18BZZ103）、江苏省社会科学基金项目“政府购买社会组织服务的边界及其实现机制研究”（17ZZB004）阶段性成果）
（作者单位：南京师范大学全国民政政策理论研究基地）