2019年05月22日 08:49 来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：侯光辉 陈通
合作治理是政府部门、私营机构、社会组织和公民个人等主体，在平等、自愿、互惠的框架内，以权力共享和合作机制为依托，共同管理公共事务和提供公共服务的过程。具体而言，合作治理包括政府职能部门间合作的整体性政府模式，政府和社会资本合作的公私伙伴关系模式，以及政府与社会组织或个人合作的社会参与模式等。以合作治理贯彻落实五大发展理念，对于推进公共文化服务体系建设，具有重要意义。
推动公共文化服务的
发展理念
一是合作治理有利于创新发展，推动公共文化服务体制机制改革。合作治理强调建设性地跨越公共和私人领域边界，吸纳行政、市场和社会方面的优势资源和创新要素，实现公共文化服务的内容形式、载体渠道、管理模式的创新。一方面，市场在获取群众个性化、品质化需求信息方面天然具有优势，公私伙伴关系能够将市场思维、市场方案、市场技术引入公共文化领域，充分发挥市场机制作用，提升公共文化服务的供给质量和效率。另一方面，文化院团、民间文化组织和文艺个人密切联系群众，社会参与模式下的公共文化供给，有利于推出群众喜闻乐见的文化活动。
二是合作治理有利于协调发展，提高公共文化整体服务水平。合作治理倡导的整体性政府模式，将公共文化服务体系建设视为一项跨部门、跨层级的系统工程，在进行组织机构“合并同类项”的同时，推进职能整合及协同机制建设。例如，“公共文化服务体系建设协调组”制度，就是整体性政府理念在制度层面的创新运用。这一制度在重大决策、重大事项上密切保持沟通合作，已探索出一套行之有效的会商机制、共同调研机制和督查机制，成为整合各部门优势资源，增强文化工作整体性，推进现代公共文化服务体系建设的有力武器。合作治理倡导的跨所有制、跨行业、跨部门、跨组织的人力、财力、资源、科技、管理和制度等供给要素的统筹，将有力地整合各方力量，创造公共文化产品和服务的新供给，推动基本文化服务向优质服务转变，实现标准化和个性化服务的有机统一。
三是合作治理有利于绿色发展，形成公共文化服务的健康和可持续性。在公共文化服务领域，绿色发展是指增加品质化和个性化的产品供给，兼顾资源的可持续性，从硬件载体上减少污染环境的服务门类。由此提高公共文化服务的参与度和满意感，提升文化产业发展质量和效益。
四是合作治理有利于开放发展，增强公共文化服务的社会化发展动能，提高总体服务效能。合作治理是一种开放式治理范式，其赖以存在的伙伴关系由不同政策视角的利益相关者组成，来自不同领域的参与者通过思想理念、专业技能、实践经验的相互碰撞和共享，足以产生更强大的动态治理能力，从而实现从治理理念、治理方案，到治理组织形式、工作方式、合作机制的创新，为公共文化的发展提供更强大的动力。
五是合作治理有利于共享发展，打造“共建共治共享”的文化治理格局。文化天然具有意识形态属性和社会“黏合剂”功能，它通过建构、培育和规范人们的公共生活实现良性的公共秩序。公共文化服务体系是现代国家治理体系的重要组成部分，是现代国家治理能力的必备要素，体现着文化治理的功能。合作治理主张通过公权力共享而淡化政府单中心的治理机制，在主体平等的网络范式下共同制定、执行、监控政策过程以实现社会治理。如此，各行动者既是文化服务的供给者，又是服务的享用者，体现着共建共治共享的精髓。合作治理要求政府在与市场和社会合作中，担当好“引领者”“组织者”“协调人”和“监管者”，形成以文化企业、文艺院团、社区文化志愿者为主体的合作治理网络，依托项目申办、活动赞助、社会招标、政府购买等多种形式，形成“政府主导、社会支持、各方参与、群众受益”的文化治理新格局。
政府角色：事不必躬亲，
但必掌握全局
要促进公共文化服务的合作供给和治理，政府必须牢固树立合作共赢的思维，从“全能型”政府，向“服务型”政府转型，当好“领导者”。在合作治理机制中，政府担当着引导方向、营造环境、整合资源、创造载体的角色，这要求政府在发起合作项目，建立信任和契约关系，整合各方资源和持续推动合作等全过程，担当起全面的“领导者”角色，事不必躬亲，但必掌握全局。首先，政府要建立合作的政策、组织、机制和资源基础，做好合作项目规划。其次，应强化政府合作供给的催化能力。通过购买、补贴、 委托、特许经营等方式吸纳、引导社会力量参与供给实践，并提供完善的资源与制度保障。最后，要提升监督约束能力。在合作供给公共文化产品的事前环节，严格依法遴选参与主体；在事中环节，对服务过程跟踪监控与有效协调；事后阶段，引入主观满意度评价和第三方评估，强化服务项目质量评价。
为保障合作的顺利开展，应进行相应的管理机制、运行机制、监控机制和评价机制改革。首先，在宏观管理层面，基于整体性政府理念，整合现有主管部门资源和职能，着力破解公共文化服务供给的“九龙治水”困局。其次，在微观管理层面，创新运行机制，健全文化事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会；吸纳文化院团代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制。将第三方评议和监督引入公共文化服务基层管理制度，引导公共文化服务的需求者和供给者参与项目的规划、建设、管理和监督，赋予群众更多的文化选择权、参与权和自主权。最后，加强对文化类行业协会、基金会、民办非企业单位等社会组织的引导、扶持和管理，促进规范有序发展。坚持志愿服务与政府服务、市场服务相衔接，构建参与广泛、内容丰富、形式多样、机制健全的文化志愿服务体系。
近年来，特别是党中央明确提出加快构建“现代公共文化服务体系”以来，全国各地涌现出一批合作治理的典型样态和运作模式，有效促进了文化资源的整合，推动了公共文化设施运营管理的专业化和服务供给的多元化。政府主导、市场和社会力量积极互动的公共文化整体治理格局，已初现形态。《公共文化服务保障法》的颁布，更为私营机构、社会组织和志愿者个人等社会力量参与公共文化服务，提供了法律保障。未来，应重点基于整体性政府理念，进一步创新和完善党委领导、政府统筹、部门协同的公共文化宏观管理体制；进一步扩大和规范社会资本投资和运营公共文化设施，完善文化事业单位法人治理结构，提高服务效率和效益；更加健全民间院团和志愿个人参与文化供给的激励机制，促进文化资源的下沉和基层文化服务水平的提升。总之，促进合作治理在公共文化服务领域的广泛应用，逐步建立起适应社会主义市场经济的公共文化服务供给机制，为人民群众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共文化服务。
（本文系国家社科基金一般课题“项目制视域下公共文化服务合作治理研究” （17BZZ006）阶段性成果）
（作者单位：天津大学管理与经济学部）