2019年02月27日 中国社会科学报 李锋
伴随着互联网和信息技术深入发展，以智能化、信息化为核心，以大数据、云计算、人工智能、量子通讯等前沿技术为代表的新一轮产业革命方兴未艾。这轮新的产业革命经常与工业革命、电力革命、信息化革命并列，被称为第四次工业革命。正如习近平总书记指出的，“与以往历次工业革命相比，第四次工业革命是以指数级而非线性速度展开。”新的技术革命对经济发展、社会治理、国家管理、人民生活产生了重大影响，并成为推动国家治理现代化的重要手段和工具。
同时，在新技术全方面深层次多角度的剧烈影响下，新的技术革命也对国家治理，尤其是政府治理提出了新的挑战。
技术革命与政府变革
政府需要组成一定的结构以发挥相应的职能，因此要求政府通过加强自身的管理，改善政府组织和结构，在保证成本降低的情况下提升政府能力。
从历史上看，历次的技术革命都有助于政府提升治理技术，加快结构优化，并由此提升政府能力。两次工业革命，尤其是第二次工业革命后，技术进步使得政府规模的扩大、政府职能的丰富成为可能，政府职能得以行使的空间和时间大幅延展。马克斯·韦伯所谈到的“以理性的科层官僚制”为特征的政府管理体系逐步形成，政府组织形态的专业化、层级制、规则化、非人格化、技术化程度不断提升，政府能力不断提升。在第三次尤其是第四次工业革命后，互联网的发展更是极大地影响了政府的行为模式。伴随着信息技术的不断发展，政府能够掌握的信息日益增多，政府科学决策能力提升，管理职能进一步扩展。但与此同时，政府体系对于部门协作、数据共享的要求日益提升，这对专业化的部门分工形成一定挑战，并对加强政府协作、打造整体式政府提出了新要求。
新技术革命不仅对于横向的专业化部门分工造成挑战，还对纵向的科层制形成一定挑战。美国学者约翰·奈斯比特在《大趋势：改变我们生活的十个新方向》一书中指出“信息本身是使人们平等相待的巨大力量”，“电脑本身实际上将粉碎等级制金字塔：由电脑来掌握人员和商业信息的动向，各组织就不再需要等级制了”。在当前的新技术革命下，大数据、人工智能所带来的透明化、扁平化与政府作为官僚组织的科层制存在着一定的冲突，区块链制度的“去中心化”不再强调上下的等级制，而强调“去中心”或者“多中心”，这样的趋势是否会影响政府组织形态和结构也值得思考。
新技术革命对政府经济管理
提出新课题
在政府的诸多职能之中，管理经济是其中重要的职能之一。经济管理职能反映出在特定的环境下政府对于市场主体、市场活动的职责和功能，因此其经济管理职能必然依据市场主体的特征、市场活动的行为等发生变化。
从历史上看，在第一次工业革命后，资本主义采取了“工厂”的生产方式，告别了作坊式的手工业生产方式。与之相对应，政府在经济管理上则极力摆脱封建制度下的经济管制手段，如厘金等。在第二次工业革命中，电磁波、电力技术、铁路技术等大大扩展了市场空间，全国性的制造品市场得以形成，并在扩张过程中形成托拉斯大企业，对社会造成重大影响。因此，加强对市场的规制成为这一时期政府经济管理的主要内容。第三次工业革命后，政府一方面不断减少对于微观主体的管理，另一方面拥有更强的宏观经济管理能力，并主要从宏观调控和弥补市场失灵的角度进行经济管理。
第四次工业革命后，大数据、人工智能、物联网等新型经济业态产生，为实体经济注入新动力新活力，有助于提高全要素生产率，并推动经济结构进行转型。然而，从现有数据看，新型业态体现出重资本而轻劳动力的特征，政府如何在推动经济管理的同时促进劳动力市场稳定成为重要任务。此外，以人工智能为典型的第四次技术革命具有多学科综合、高度复杂的特征。如何处理好专业化的经济管理职能与综合性的新型业态，如何对平台式企业进行监管和互动都成为政府经济管理需要直面的时代课题。
新技术革命
对政府社会管理的挑战
社会管理是政府的主要职能之一。作为国家机器，政府必须对社会公共事务进行管理，处理好与社会群体、公民的关系，维持社会秩序的稳定。
从历史来看，政府对于社会公共事务的管理职能不断深化。在工业革命之后，许多政府仅仅关注社会秩序的供给，对于劳动力生存和工作条件等缺乏基本的关注。然而，技术革命带来工人阶级群体的壮大，工人阶级意识觉醒。正是在这种压力下，资本主义政府逐步增加对劳工福利的关注；面对第二次工业革命后产生的大托拉斯，政府开始关注社会保障和公民福利，日益注重社会公共服务的提供。此外，城市治理也逐步纳入政府的职责范围。
随着第四次工业革命的展开，大数据、人工智能等技术与社会治理活动的结合日趋密切。大数据、人工智能的综合应用，可以帮助政府更好地掌握公民的需求状况，提高社会治理的智能化水平。例如，在城市管理中，引入了智慧管理、精细管理的理念，建立起智慧路网、智慧电网、智慧交通，提高了公共管理的安全和效率，降低了管理成本和失误率。利用大数据扁平化、交互式、快捷性的特点和优势，通过人工智能进行精准分析，有助于更精确地定位社会治理的范围和目标，合理分配公共资源。
需要注意的是，智慧城市、社会治理智慧化也给社会治理提出新的挑战。基于人工智能、信息技术的社会治理方式，对于保护隐私权提出了更艰巨的任务，而且存在着更大的不确定性。此外，新技术革命对于社会各群体的影响可能并非是均质的，甚至可能带来新的不平等。这就要求政府不仅要加强社会公共产品供给，还要增强社会价值供给，为技术发展和保证基本的平等提供制度保障。
此外，第四次工业革命下不断发展的移动互联网等新技术为公众表达自身观点提供了更多的便利，也带来民众民主需求、权利意识及诉求表达能力的提升。换言之，技术革命在向“政府赋能”的同时也必然向“公民赋权”，激励政府不断提升治理能力和治理水平。例如，由于民众表达意见的便利性，政府面临更大的回应民众的压力，然而，这种更高的便利性可能会影响政府相关决策“注意力”的分配，那些舆论影响较大但重要性稍弱的事件更可能进入政策议程。
总之，新技术革命和政府治理存在双向互动，政府治理既能决定新技术革命的深度和适用范围，新技术革命也在一定程度上影响甚至决定了政府治理的方式。伴随着新的技术革命，一些新的政治现象不断产生，如非国家行为主体在国家治理、公共权力行使中扮演着日益重要的角色，传统的国家边界乃至国家概念都需要重新界定。在这种情况下，政府如何适应现有的网络技术发展，如何在保证政府治理效率的同时提高政府的透明度、灵活性，如何保证社会公共产品供给和价值供给，如何打造灵活治理、协作治理、创新治理的新型治理模式，成为新技术革命下政府治理需要解决的重要问题。
（本文系高校人文社会科学重点研究基地重大项目“国家治理理论研究”（17JJD810001）、国家社科基金重点项目“群团组织增强政治性、先进性、群众性的机制研究”（18AZZ012）、教育部人文社科基地重大项目“社会治理与公共服务研究”（16JJD810002）阶段性成果）
（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部）