《中国国情国力》2019年第1期

摘要：目前，我国基层社会组织迎来发展的黄金时期，对服务平台的需求日益迫切。基层社会组织服务平台承担着培育孵化、加速成长、发展引导和协同创新的新功能，在创新社会治理中具有重要作用。建议从加强行业研究、强化内部治理、推动均衡发展和鼓励社会参与等方面对服务平台发展予以积极支持。

关键词：基层社会组织；服务平台；培育孵化；社会治理   

中图分类号：D523 文献标识码：A   

党的十九大报告指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。2016年，中办国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出，要大力发展社区社会组织，探索基层社会组织培育孵化机制，鼓励社会力量支持社区社会组织发展。2017年，民政部出台《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，充分肯定了社区社会组织在基层治理、满足群众多样化需求等方面发挥的积极作用，提出到2020年，实现城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织的目标。这些政策的出台意味着我国的基层社会组织即将迎来发展的黄金时期，其对服务支持的需求也日益迫切。

实践与目标

1.基层实践

基层社会以社区（村）为基础，以街道、乡镇为单元，处于国家建设和社会发展中的基础性地位，其有效运行是国家治理体系和治理能力现代化的根本所在。基层社会的有效运行有赖于基层社会组织的稳步发展，而基层社会组织要发展，需要在党和政府的支持下获得专业化且接地气的服务支持。只有这样才能更好地在创新基层社会治理中发挥重要作用，推动多元主体参与的社区治理格局逐步完善。基层社会组织服务平台正是基于这一逻辑应运而生。

近年来，北京、上海、广东、浙江和江苏等地涌现出了很多以培育和壮大社会组织为目标的实践探索，打造出不同形式的服务平台，如社会组织服务（管理）中心、社会组织联合会（促进会、协会）和社会组织发展（社区）基金会等。以北京为例，2017年全市已经初步建立了覆盖广泛的市、区、街（乡镇）三级社会组织培育孵化体系，制定了指导各级社会组织培育孵化平台开展服务的《北京市社会组织培育孵化平台运营标准》。这类服务平台往往以社会服务机构的形式设立，依托政府或基金会的支持，通过设立项目基金、政府购买服务、机构资金补贴、建设孵化基地和举行公益创投等方式，培育扶持社区社会组织和由社会人士发起建立的“草根组织”。在一些地区往往被称为“枢纽型”或“支持型”社会组织，亦可简称为“平台组织”。

2.组织目标

基层社会组织服务平台的建设类似于中小企业的服务平台，两者都具有孵化与加速的目的。企业孵化器为初创型企业提供所需的基础设施和支持性综合服务，创业者可获得导师、投资人和专家的指导，降低创业风险；加速器则为经过孵化环节并希望获得高速成长的企业提供空间和专业服务。没有孵化器的孵化，加速器就不可能获得优质的服务对象；没有加速器的加速，孵化器就无法为社会提供最终产品。与之对应，基层社会组织服务平台的目标包括：

（1）培育孵化。为初创期的社会组织提供行政办公及后勤、政策法律咨询、项目策划、服务指导、交流培训与资源链接等服务，并提供财务、人事和网站运行等托管类服务，以项目为抓手，多渠道争取资金，建立社会化、专业化运营机制。

（2）加速成长。为成长期社会组织提供项目合作、资源对接服务，以组织自主发展为目标，推动组织内部人才队伍建设，突出品牌建设，通过公益创投、慈善信托和公益拍卖等方式，支持优秀社会组织和品牌项目做大做强。

（3）发展引导。为快速发展期社会组织提供政策指导、合作咨询和专业支持服务，以可持续发展为目标，强调专业化服务，协助社会力量积极参与基层社会组织的建设，引导组织合规发展。

（4）协调创新。为成熟期社会组织提供跨界的资源协同服务，使其在项目设计、品牌深化、媒体公关和人才招聘等方面实现创新发展，有效推动组织合作，拓展公益资源服务市场，搭建自主运行的组织生态。

综合来看，平台组织能够为基层社会组织提供的服务具体包括资金支持、资源对接、咨询评估、能力建设、运营服务、研究交流和专业外包等。但在实践中，平台组织往往突出项目和活动策划、社会组织注册和年检咨询、社会保险服务、财务代管以及党建服务支持等孵化功能，并提供评估和培训服务，很少涉及其他内容。除此之外，平台组织大多认为自己具有承担政府委托课题研究、组织会议并开展合作交流活动的能力。

现状与问题

1.政府支持力度大，理论研究不足，空心化状况较严重，运行机制不完善

当前，各级政府都加大了支持平台组织发展的力度，成效显著。加大购买服务力度，规范社会组织培育机制。通过招投标方式委托专业性强的第三方机构负责平台组织的运营。开展社会公益服务品牌评选，为平台组织提供展示机会。

但相关研究领域对社区社会组织与平台组织的关注仍然不够，基础性和持续性研究不足，导致平台组织建设出现了严重的空心化现象。一是在功能设计上“重孵化，轻加速”，严重依赖政府支持，对自身定位认识不清。二是严重依赖第三方机构的运营管理，难以建立自己的团队和品牌。三是在资金使用上出现了较大的寻租空间，偏离政策设计的初衷，运行机制仍需完善。

2.基层发展潜力大，组织同质化与低水平重复发展现象堪忧，多元协同不顺畅

近年来，得益于各项培育扶持社会组织发展措施的落实，特别是鼓励和支持社会组织承接各类公共服务和基层政府委托事项之后，基层需求被激发出来。通过组织社区活动，引导和支持社区社会组织发展，平台组织具备了很大的发展潜力。

但在实践中，平台组织同质化以及低水平重复发展的现象普遍存在。一是政府部门和群团组织等支持主体间，以及平台组织之间缺乏沟通与互动，也缺乏有效的协同机制。二是社会组织的服务供给与基层的服务需求间缺乏有效的对接，彼此“盲人摸象”，导致一些服务难以实施。

3.社会资源力量大，组织行政化趋向明显，内部治理待加强，区域发展不平衡

城市基层社会组织发展所获得的社会资源远多于乡村，特别是一些城市所具有的经济和服务业发展等资源优势，为基层社会组织的培育发展提供了保障。城市的教育与科研资源、社会工作专业人才储备，都对平台组织的发展非常有益。

虽然政府通过购买、小额资助或委托服务的方式为平台组织发展提供了较大支持，但也导致发展不平衡。一是在区域发展和社会资源上，不同地区承接政府项目的数量差异显著，社会资源投入也随之倾斜，组织服务深度不足，评价机制难以适应现实发展。二是平台组织行政化倾向日益明显，创新意识淡薄，一些承担平台运营的第三方机构习惯于做表面文章，缺乏脚踏实地的精神，迫切需要强化组织内部治理。三是人才队伍学历较低、社会经验不足，难以适应快速发展的需要。如果任其发展，将会陷入 “劣币驱逐良币”的恶性循环。

对策与建议

1.加强研究，提升行业智库和组织科研能力

在对本区域平台组织进行摸底调查的基础上，建立底线数据库，采取持续跟踪调查的方法开展个案研究。加强对社区基金会、社会企业等新事物的跟踪，紧盯国内外相关动态和研究成果，对适合需要并有一定条件实现的研究成果及时予以转化和推广。

组建地区性社会组织研究会或在相关行业协会下设立专业委员会，资助专项研究资金，推动社会组织智库发展，更好地服务地方建设。加大对加速型平台组织的扶持力度，鼓励组织专业化转型。加强平台组织的科研能力建设，鼓励积极开展调查研究，采集和分析相关数据和资料，使其在服务过程中形成研究能力。

2.强化治理，形成适应发展的现代治理结构

尽快出台针对区县、街道乡镇级社会组织服务平台的建设指南和办法，明确平台组织的使命、对象、目标和关键要素。加强制度和规范建设，在基础设施、技术设备和管理上形成服务规范，在资源对接、能力建设和专业外包等功能上提出基本要求，引导组织专业化发展。在打造社会资源联合体的基础上，探索建立专家库、课程库和项目库，让各级平台组织之间互通互补，共同发展。

鼓励举办跨区域、跨层次和跨专业的协同联动活动，建立健全相关部门间的联席会议制度，协调和规范社会组织培育过程中人员培训、信息采集和参展宣传等工作。定期由平台组织轮流举办社会组织培育现场会，形成线上与线下相结合的协同机制。

3.均衡发展，建立健全科学的考核评价机制

探索新型平台组织发展模式，在保持组织独立、透明的基础上，鼓励资金来源的多样化，多方位拓展平台组织筹集资金的渠道和来源。加强社会建设项目资金和补贴对基层的倾斜力度，结合城乡发展的新要求，对不同区域提供有差别的扶持政策，以带动基层社会组织服务落后地区发展。

平台组织要按照居民反映和社会单位服务需求，确定基层社会组织的培育方向，定期对项目与需求满足情况进行评估，使供给侧服务更为细化。加强社会组织与项目评价机制改革，对不同阶段的组织要采用有差别的评价方案。提高一线实务人员在考核评价中的参与比例，让考核标准和执行更接地气。对不符合要求的第三方运营机构要及时予以警告、通报批评直至取消其运营资格。

4.多方参与，倡导社会和企业兴办民间平台

加强平台组织党的建设，重点培养一批既懂得社会组织建设，又懂得市场化运营的公益管理人才，构建社会组织教育培训体系，让平台组织最终实现独立运营。建立平台组织与基金会等机构的联系渠道，鼓励企业单位与个人进行定向捐助，落实捐助免税政策。

出台鼓励社会参与民间服务平台建设的政策，发布民间“枢纽型”社会组织认定规范和指南，指导民间自发成立的社会组织服务机构发展。鼓励平台组织借鉴商业企业培育的市场机制开展创新活动，鼓励跨界合作，形成区域品牌，加强传播宣传，打造更加开放的公益生态，促进政府、市场与社会的合作共赢。