摘要：政府向社会力量，特别是向社会组织购买公共服务的政策，已经成为构建社会治理体系的重要手段，既有其现实的必要性并取得了一些成功的经验外，也出现诸多问题。本文从政府选择承接主体的角度，以某市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目的案例为样本，进而分析政府购买服务项目的分布状况，按照“购买与收买”来解释政府购买服务时所呈现出的内在逻辑。本文用文本分析的方法对政府所购买的服务项目情况进行了梳理，归纳政府所购买服务的诸多特征，对相关政策的绩效和趋势研究具有一定的指导意义。
关键词：政府购买服务 社会组织 社会建设
2013年9月，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称“指导意见”），这是对近年来各地立足实际，积极探索政府向社会力量购买服务的一种认可与推动，成为党和政府推动社会治理体系建设的重要一环。
《指导意见》的出台，对于深化社会领域改革、推动政府职能转变、整理利用社会资源、激发经济社会活力、增加公共服务供给、提高公共服务水平和效率具有重要意义。从文件内容的分析来看，政府购买服务的逻辑不外乎三点：一是政府相关能力与人民群众日益增长的公共服务需求相比，仍需要政府进一步强化公共服务职能；二是全国政府购买服务的工作仍处于探索阶段，迫切需要指导和推动，从而进一步转变政府职能、改善公共服务；三是要创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系。文件中的“社会力量”是一个比较笼统的词语，主要是指市场和社会组织。在具体实践中，社会组织在社会建设项目中占有主体的地位，政府购买的公共服务也主要针对社会组织。如果从社会治理的角度来分析，政府购买服务的内在逻辑就不仅仅是文件所描述的三点了。
对购买主体（卖方）而言，社会组织（买方）是否能够按照卖方的要求完成项目，实现项目目标，并通过项目的支持来增强其承接服务的能力，是选择最终承接主体的基本逻辑。在传统建设项目中普遍采用的招投标制度，在政府购买服务的活动中并未严格执行，而更多的采用申报审批的方式来实现的 。究其原因，主要有三点：一是社会组织在我国发展尚显薄弱，缺乏有效的项目案例沉淀以作为选择的依据；二是项目评价的主观指标过多，真实的社会服务效果难以量化和比较，财务预算等易量化的指标在评价体系中占比较大；三是大量基层社会建设项目由区域性社会组织来承担，但其很难获得承接主体的资格。如要获得资助就必须依托于符合要求的相对较大型的承接主体，这就不可避免的形成了事实上的“转包”或“分包”，也就为权力寻租和共谋提供了空间。
一、问题的提出
2015年3月，为推进和规范政府向社会力量购买服务工作，国务院发布《中华人民共和国政府采购法实施条例》，明确政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，政府应当就公共服务项目采购需求征求社会公众意见，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果向社会公告。但基于以上的原因，上述《条例》在政府购买社会建设领域服务的实践很可能难以落实，或者还需要一个较长的过程来实现。
在具体项目的申报和批准过程中，政府（购买主体）会采用什么样的内在逻辑去选择合理的承接主体呢？首先，笔者将这一决策过程中的角色分为两类：一类是推荐专家，主要负责审阅项目申请，并按照购买主体（政府）的标准进行打分，为其提供决策建议；二是政府决策者，他们按照政府社会建设工作的相关导向，结合推荐专家的建议，最终决定服务的承担方。显而易见，后者的角色更为重要，其选择谁的内在动机就体现了其选择的逻辑，需要深入地进行研究。
从实践的角度来看，政府在选择最终的项目承接方时可以用“购买”与“收买”两个行为假设来分析。所谓“购买”，是指政府把直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，以“合约”的方式交由具备条件的社会力量承担。换句话说，就是承接主体一定是具备条件的，是能够完成服务的。所谓“收买”则是指政府用一定的费用或荣誉笼络和拉拢社会力量，使其能够按照政府要求进行活动，使受利用。在具体实践中，获得政府购买服务项目的社会组织往往有一种获得政府认可的优越感，而且获得认可的政府层级越高，将其作为荣誉的认识也就越强，进一步获得其他资助的可能性也会越大。这也是为什么符合条件的社会组织会积极投入到政府购买服务项目申报工作的原因，而研究什么样的社会力量能够获得政府的支持也就非常有研究意义，毕竟政府购买服务的资金大多来自于财政资金，也算是“我的蛋糕”。本文力图通过对一些数据的分析，来检验这一假设并回答一个问题：谁动了我的蛋糕？
二、研究方法
本文基于B市社会建设工作领导小组办公室于2015年6月11日发布的《关于B市2015年使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目公示的通知》（以下简称“通知”）的文本，使用SPSS统计分析软件进行了基本统计分析，并在对数据进行清洗处理的基础上进行了探索性分析，力图展示和发现政府购买服务项目的倾向性特点，检验社会组织与申报项目名称等相关特征对购买服务结果的不同影响。本研究分析框架从两个维度展开，包括了申报单位和项目情况，并对两个变量（集）进行了比较研究。
（一）样本
本文所使用的样本数据来自于政府发布的文本，共计480条。特别说明的，本文件是对项目公示的通知，并非最终的结果。根据过往的经验，这些项目通过的可能性极大，即便有调整也大多是外力作用的结果，并不影响项目采购主体（B市社会建设工作领导小组办公室）的决策态度。
（二）变量与数据处理
本文的样本数据的变量非常少，仅仅包括了序号、（申报）项目名称和申报单位。项目的资金来源、资金量，以及项目时间、范围、目标等等均未披露。申报单位的信息仅为名称，诸如注册时间、服务地点、负责人、单位简介等信息并未在《通知》中体现。这也是政府信息公开的相关问题所导致的。
根据极其有限的信息，笔者根据文本分析的方法，能够基本了解项目和单位的情况，如项目服务对象和基本内容，以及申报单位的基本属性。由于《通知》的问题（可能是排版疏忽），有必要对数据进行了清洗和整理，如将申报单位中后缀“0”予以删除（3个样本），项目名称中前缀“f”予以删除（2个样本），将“妇联”统一变更为“妇女联合会”（1个样本）。为了统计的方便，将一些“一套人马、挂多块牌子”的单位进行了合并，如将“C区社会建设工作办公室”调整为“C区社会建设工作领导小组办公室”。
（三）文本分析和统计分析
为了对项目情况进行分析，研究者采用了文本分析工作进行了频数排序，力图从项目名称中挖掘项目内容和方向。研究主要采用的工具是北京语言大学汉语国际教育技术研发中心的词频分析工具，比较高效地解决了分词和统计工作。该工具使用了北京语言大学语言信息处理研究所开发的《现代汉语通用分词系统》对用户指定的生语料库进行词频统计，不仅能够统计词语独立出现的频率，而且还能够统计词语被包含在其它词语中的频率。未来的研究中，研究者计划使用Segsdk分词软件和Qualrus质性分析工具对较大数据文件进行处理。在此基础上，研究者利用SPSS的基本统计功能对数据进行了可视化，以更好地验证研究结论。
三、研究结论
B市作为国内政府购买服务政策的先行者之一，经过多年的实践已经建立了较为完备的政府购买服务制度体系，在政府采购、监督检查、绩效评估、社会组织扶持等方面出台相应的政策措施。同时，B市建立了体系化的社会建设工作领导机构，设置了社会建设专项资金，且数额越来越大，这些都对国内其他地区的政府购买服务政策具有极强的影响力。结合本文所提出的问题，笔者建立了两个维度的分析框架，并取得了一些具有启发性的结论。
（一）申报单位的分析
结论一：“雨露均沾”式的平均主义
本项研究中，申报单位的数量共计280个。申报单位获取项目的数量分布如表1所示。获得1个项目的单位共计217个，占总数的77.5%，获得2个项目的单位达到47个，占总数的16.8%，两者合计达到了94.3%。因此，项目的分布还是非常平均的。同时，这些组织所获得的项目也占到了项目总数的64.8%。由此可以认为：政府购买服务项目的分配更倾向于让尽可能多的组织参与，平均主义的考虑更多一些。这一现象可以解释为相关部门希望利用市级资金来带动社会建设项目的初始阶段运行，让更多的社会组织获得关注，更为平均地分配资金以体现公平性。
从另一个意义上来说，这种行为潜藏着一种“收买”的味道，即用项目资金支持笼络各种类型的社会组织，最大范围地围绕政府购买服务指导性目录开展社会活动，从而树立市级社会建设管理机构的权威，有效“控制”社会建设的走向和结果，保障相关各方的利益，维持社会治理的和谐局面。
表1 社会组织申报单位获得项目支持的数量（略）
在对数据进行可视化处理（如图1）后能够明显的体现出“雨露均沾”式的平均主义特征，同时也可以发现有另一部分组织获得了相对较多的项目支持。这将在下一部分予以阐述和说明。
图1-1 申报单位获得项目支持的数量分布图
结论二：“自己人”的分配策略
在全部的申报单位中，共有16家单位获得了3个（含）及以上的项目支持，共计169个项目，占项目总数的35.2%，而16家单位占总申报单位的比例仅仅只有5.7%。具体数据如表2所示。
表2 获取项目支持的申报单位排名（获得3个及以上项目的单位）
其中，各区社会建设工作领导小组办公室占了8席，达到50%。各区县社会建设工作领导小组办公室是由区县社会建设工作办公室承担的，也是政府序列中负责组织和协调社会建设工作，推进社会公共服务体系建设的主要单位，更是B市社会建设工作领导小组办公室的下级单位，属于相同的业务系统中。其他的诸如B市志愿服务联合会、B市慈善义工协会等都是有着浓厚的官方背景的社会组织，而B市妇女联合会、B市科学技术协会、共青团B市委员会等也属于我国的八大人民团体之列，同样具有浓重的官方色彩。因此可以认为：社会组织所具有的官方背景在社会建设资金的分配中异常重要。换句话说，资金要留给“自己人”。
如前文所述的那样，即便是要收买，也需要先做事，做具体的、能看到的事情，而这些“自己人”往往是可以控制其行为的，也是能让“钱见到响的”。需要特别说明的是，这些区县社会办并非项目的最终执行单位。其所申报的项目常常是由其辖区内的社会组织来负责分包实施，主要是因为这些组织规模较小，或难以获得承接主体的资格，所以由各区县社会办作为承接主体进行项目申报，从而获得项目资金支持。这也说明了当前社会组织发展的政策困境。政府购买社会服务的资金在分配和使用中条条框框过多，“既想办事，又怕出事”的心态严重困扰社会建设项目的发展。最终，希望获得支持的基层组织只能通过“找婆婆”的方式取得初始资金的支持，而各区县社会办又承担其违规责任不得不既当“婆婆”又当“管家”。在政府向社会力量购买服务的过程中，基层社会组织和社会建设相关机构的责任和义务不清晰，关系也比较复杂，这就为“寻租”和“共谋”提供了土壤，偏离了政策的初衷。
（二）项目情况的分析
本项研究的另一个分析维度是项目自身情况，涉及了项目服务对象、范围和目标等等。但由于变量的限制，只能采用文本分析的方法进行整理，获得项目名称中的关键词进行相关统计和分析。经过对所有的480个项目名称的分析，罗列出了1402个出现了的词语。按照以下规则进行了数据处理：
1、对单个字进行有选择剔除，计算文本字数，值为1者进行删除。对该词语单独出现的次数达到10次及以上的字予以保留，如“爱”、“助”、“新”等单词进行了保留。
2、对介词、助词、特定地名和具体指代的名词进行删除，如“在”、“为”及“B市”、“C区”、“S地区”等。
3、对含义相同或相近的词语进行合并，如“老人”合并至“老年人”，“未成年人”合并至“未成年”，“残障”合并至“残疾”等。
结论三：项目覆盖范围较大
经过整理合计有871个有效词组。其中，词语单独出现1次的比例达到了60.8%，可见项目在名称上的重复度并不大。由此可以说明：获得资金的项目内容分布比较宽泛，能够较好地体现出项目申报范围的普遍性。其分布情况如表3所示。
表3 项目名称词语出现频率的分布表（部分）
政府购买服务的过程中，首先会出台相应的指导性目录。社会组织会按照目录来确定自己所申报项目的名称、内容和计划。但以上的数据表明项目分散度还是较大的，目录的出台并没有造成项目范围受限的问题，这也体现出政府购买服务的幅度够宽，决心够大。
另一方面，词语的重复率低也再一次印证了政府购买资金在分配过程中所体现出的平均主义。对评审专家和最终决策者而言，项目名称是“第一印象”，其重要性不言而喻。一个项目如果具有一个“好”名称，其所受到的关注也会更多，在项目的申报过程中可能具有相对的优势。因此，在项目名称上各类社会组织也是绞尽脑汁，力图在短短的项目名称中来体现其特色，从而获得尽可能多的关注并得到资助。这也能够解释为什么项目名称所用词语的重复率较低。而这一解释也说明购买服务的过程中存在着“收买”的可能性，即各类社会组织也需要获得“投资方”的认可，在取得资金的同时得到一种潜在的荣誉。
在对数据进行可视化处理（如图2）后能够发现一些频繁被使用的词语，同时也可以发现有社会建设项目在设计时的一些倾向和特征，如“老年人”、“养老”、“夕阳”等词语出现频率高等等。这将在下一部分予以阐述和说明。
图2 项目名称中的词频分布（Treemap分布）
结论四：购买服务“实至名归”
笔者选取了单独出现的次数排位前15的词语进行了分析，其中“服务”一词以19.4%的比例位列第一，这也从一定程度上说明政府购买“服务”项目获得了具体的落实。排名第2位和第3位的是“社区”与“社会”，也说明了“服务社区”与“社区服务”是政府购买服务项目得以落到实处的重要特征，尤其是“社会”一词作为其他词语的结构部分出现了14次之多，也说明“服务”不仅面向社区，更面向社会，这也基本符合政府购买社会力量服务的初衷。
表4 项目名称中出现词语的出现次数（略）
上表也能够反映出项目具体涉及领域的分布状况，如志愿、老人、儿童、心理、家庭、健康等词语的出现次数较高 ，说明志愿服务、助老帮幼类型的社会服务行为作为当前社会服务中的主要内容，获得了政府和社会组织的普遍认同，而心理培训、健康教育和家庭服务也获得了较多的关注，形成了一批能够提供相对成熟服务的社会组织。
（三）项目与申报单位的比较分析
为了更好地体现项目与申报单位之间的关系，我们选取了获取项目排位在前列的申报单位作为个案进行了对比分析，如表5所示。为了更为明确地体现相关特征，对“项目”、“服务”、“社会”等具有普遍性的词语进行了删除，而且每个案例选择10个排名最高的关键词作为其项目特征。
表5 申报单位情况与关键词分析（部分案例）
结论五：专业服务是最重要的
通过对上述关键词的比较分析，排名在前四位的分别是培训、专业、关怀（爱）和综合。此结果可以解释为上述几个组织都非常重视专业性，并力图通过培训的方式开展社会服务工作，强调针对不同群体的社会关怀，提供综合性的服务模式。
C区社会建设工作领导小组办公室作为政府机构，承担了辖区内各类基层社会组织申报项目的内容，因此表现在关键词基本都是描述性词语，而且“社区”和“街道”成为前两名也说明了其项目本身特点，即为辖区组织做承接主体的总包职能。
所谓“专业服务”可以理解为两个层面。其一是指服务对象的专业性。社会组织紧紧围绕自己的服务对象，开展社会服务活动。如市妇女联合会作为代表妇女权益、促进男女平等、维护少年儿童权益的人民团体，将“家庭”、“亲情”、“养老”等作为申报项目的关键词，并以“纽带”和“能力”、“责任”等作为工作目标，都反映出其所关注的服务群体。其二是指服务内容的专业性。不同的社会组织具有不同的专业特征，如社会心理工作联合会强调其“心理工作”特征，在关键词上出现了“标准化”和“服务站”等词语，说明其自身定位在行业标准的制定和推动者上，而“人文”、“健康”、“关怀”等等无一不体现出心理工作的专业领域。志愿服务联合会强调“志愿服务”特征，将“邻里守望”在内的志愿服务精神作为关键词，明显突出了面向农民工和青少年服务的期望。
四、总结与讨论
本文从市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目的样本数据入手，结合政府购买服务的内在逻辑，用数据来表 现当前政府购买服务项目的分布特征，即项目分配上的平均主义和对官方背景社会组织的支持倾向。从这个角度看，对社会组织的“收买”特征还是比较明显的。此外，本文以文本分析的方法对政府所购买的服务项目情况进行了梳理，确认购买“服务”落到实处且涉及范围广，更突出强调“专业服务”的导向特征。这一点又强调政策本身的“购买”是真实的，“购买力”也是比较强。
无论从理论的角度还是方法论的角度来看，本文对政府购买服务项目的样本分析都是有一定的学术意义的，特别是方法论方面，为大量的同类型分析提供了框架，也提出了一个非常关键的问题，即“谁动了我的蛋糕？”如果有更进一步的政府购买服务项目资金来源的有关数据，就能够分析另一个问题：谁动了谁的蛋糕？而这项研究也会对相关政策的绩效和未来发展趋势研究提供重要的指导。
本文还存在着一些局限性。首先是缺乏历史的深度。对我国而言，政府购买服务政策的发展是一个历史过程，只有通过时间纬度的比较，才能够发现政策的历史倾向性，才能与国家乃至地区的发展相关联，更好地考察政策的效果。其次是缺乏地区的比较。任何政策的出台是有一定的政治、经济、社会和文化背景的，本文仅以一个地区数据做研究对象，无法很好地反映本地政府购买服务相关工作的特征的，这就需要跨地区数据的采集和处理，并进行规模性的调查和比较。第三是缺乏层级和部门间的数据。本文仅以市一级样本数据做研究对象，且仅以一个部门的数据作为分析，这对反映整个地区的政府购买服务相关工作是有所偏颇的，因为各级政府及其部门，甚至乡、镇、街道都会或多或少地以各种方式开展政府购买服务的活动。最后是在方法上还有不足，特别是在文本分析的方法选择上还需要更有效率的工具，在数据统计分析上也有许多可以改进和深化的地方，这也是本项研究下一步努力的方向。
本项研究在政府购买服务的主体和内容方面具有一定的启示意义。研究表明，在特定的社会组织政策的背景下，在特定的部门设计机制下，官方的社会工作管理机构代表基层社会组织承接了大量的项目，并作为负责主体来监督和控制项目的执行。项目的发包方也充分认可这样一种情况，并倾向于向此类官方背景的机构和人民团体提供项目支持，并默认其逐层分包的行为。此外，项目的分布也体现出了“贴近民生，关注弱势群体”的特征，在资金分配上则体现了平均主义的倾向，这些现象都是需要在未来的政策执行中充分考虑的。
参考文献（略）
本文参加中国社会学会2015年学术年会“社会建设的理论与实践：社会体制改革与小康社会建设”论坛。