卫生软科学 2021,35(01),26-30 DOI:10.3969/j.issn.1003-2800.2021.01.007
滕长利 遵义医科大学
摘 要：社区治理包含政治领导权、行政管理权、民主监督权、协助管理权等多元权力结构体系，需各个权力主体在和谐关系的基础上构建协同治理的制度框架。随着我国疫情防控进入“常态化”状态，社区防控管理体系正在面临着一些挑战，在现有的制度框架的权力关系中，存在着政治领导权力与行政权力处于强势地位，居委会的行政化，社区自治权力弱化的冲突与失衡现象。为此，规范各项法定权力的行使，制定相应的监督措施，促进社区疫情防控治理体系中各个权力的良性互动，有助于逐步完善我国社区基层治理体系。
Power balance and coordination in community internal governance under the background of normalized epidemic prevention
TENG Chang-li Zunyi Medical University
Abstract： Community governance includes mutielement authority structure system of political leadership, executive power, democratic supervision right, assist management right and so on, it needs to construct system frame of cooperative governance based on power corpus in harmonious relationship. With the “normalization” situation of epidemic prevention and control in China, prevention and control management system of community is facing some challenges. There is conflict and unbalance phenomenon of that political leadership and executive power are on powerful position, administerization of neighborhood committee, and weakened community self-governing power in present power relationship of system frame. Therefore, it is necessary to standardize the exercise of legal powers, formulate corresponding supervision measures, and promote benign interaction of various powers in the community epidemic prevention and control system which contribute to gradually perfect community grassroots governance system in China.
Keyword：epidemic prevention and control; community internal governance; power coordination;
我国新冠疫情防控已进入“常态化”防控，如何保证社区防疫工作的顺利开展引发了学界的广泛讨论。在这些激烈的讨论声中，无论是感性的期望带来的不满，还是理性的思考带来的批判，都集中指向了疫情防控期间的社区内部治理问题。在疫情防控的特殊时期，“依法防疫”的重要性不可否认，特殊时期应当特殊对待，但是这种特殊不能以打破基本原则为代价，依法防疫不仅是要抗击病毒，更要维护疫情防控期间的法律尊严和社会秩序。在严防严控的大环境下，基层权力组织受旧的传统观念、行为习惯的影响容易采取偏激的防控措施，甚至在部分基层组织发生滥用管理职权、侵犯公民权利的现象，引起了社会的广泛关注，反映了社区基层组织在疫情防控期间管理法律秩序的欠缺。鉴于我国成文法系的特点，凡是法律中没有列举到的权力皆不可为，分析社区内部治理的权力结构，理顺城市社区管理中的权力关系，明确权力的监督管理体系，积极推动疫情防控期间国家和社区关系的和谐互动，可以为打赢疫情阻击战提供理论支持。理顺疫情防控背景下法律明示或者默示的权力构成，对协调社区防控疫情工作具有一定的指导意义。
1 疫情防控背景下法律存在的权力
1.1 政治领导力：法律规定党对社区实施政治领导的组织权力
2020年1月28日，中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》[1]中明确指出：“要广泛组织基层党组织和党员落实联防联控措施，建立健全区县、街镇、城乡社区等防护网络，做好疫情监测、排查、预警、防控等工作，加强联防联控，严防死守、不留死角，构筑群防群治抵御疫情的严密防线”。党为社区等基层组织提供了强有力的政治保证，在新型冠状病毒肺炎疫情防控中起着至关重要作用。党对社区的政治领导组织权力的法律渊源体现在：
首先，《宪法》[2]第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”在宪法中，确定了中国共产党的执政领导地位，必须坚持党对一切工作的领导。这有利于凝聚起社区等基层组织的战斗力，在思想上团结统一，为打赢疫情防控阻击提供行动指南。
其次，疫情防控期间，社区管理最直接的组织——居民委员会，其成立的目的是协助政府开展相应工作，在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》[3]中有规定：“为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根据宪法，制定本法。”这其实是对《宪法》中保证党的领导地位的延伸，居委会在协助政府行使管理居民的权力时，必须坚持党的领导，中国共产党社区基层党组织是社区居民的领导核心，必须按照中国共产党章程和有关规定，统一领导社区工作，支持、协助街道办事处负责地行使职权。
最后，党的十九大报告中也明确指出：“要坚持党对一切工作的领导”[4]，在疫情防控期间，社区基层党组织要发挥好党的模范带头作用，履行好党的职责，要坚决执行中国共产党的路线、方针、政策，要领导社区的思想政治工作，要充分发挥社区党组织的动员能力，保证以人民生命健康为中心的各项社区疫情防控工作科学有序地开展。
1.2 行政权力：法律规定街道办事处对社区行使的行政管理权力
根据《突发公共卫生事件应急条例》[5]第八条：“县级以上人民政府是本行政区域内突发事件应对工作的行政领导机关。乡镇人民政府、街道办事处应当确定相关机构和工作人员，做好本辖区内的突发事件应对工作。村（居）民委员会应当协助人民政府做好突发事件应对工作”。对照条例可知，在应对新型冠状病毒肺炎疫情时，县级以上人民政府是行政领导机关，但在开展社区防控工作时，联系最为密切的是街道办事处与居民委员会，其中街道办事处在城市化的基本行政区划中作为政府的派出机关，享有一定的行政管理权力，是社区治理中最直接的行政管理权力，管理其辖区内的多个社区居民委员会。
街道办事处的授权法源主要体现在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》[6]第四十二条，以及1979年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》[7]，赋予了街道办事处作为派出机关的行政管理权力。特别是《中国共产党章程》[8]第五章引用法律法规相关条款，“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。从该条规定可以看出，我国确立了街道党工委在社区层级权力结构中处于权力的核心地位，在应对新型冠状病毒肺炎疫情防控期间，其应当依法行使下列职权：(1)贯彻执行党和国家的关于疫情防控的路线方针、政策，以及市、区关于街道疫情防控工作方面的指示；(2)街道办事处应当结合实际情况制定本辖区应对疫情的应急预案，并报上级机构审批或者备案；(3)要指导、搞好辖区内居委会的疫情防控工作，支持、帮助居民委员会开展各项疫情防控工作，并及时向上级人民政府和有关部门反映疫情防控期间居民的意见、建议和要求；(4)街道办事处应当建立疫情防控期间的矛盾纠纷排查调处制度，对可能引发社会安全稳定的矛盾纠纷及时化解；(5)街道办事处应当根据辖区实际情况通过多种形式，开展疫情防控相关法律、法规、规章以及应急知识的宣传普及活动；(6)街道办事处可以根据实际需要，动员当地居民，建立综合防疫队伍；(7)街道办事处应当接受辖区内居民的监督，辖区内居民的合法权益等。以上这些职权决定了街道办事处的行政管理职权不是个人的权力，而是在党的领导下，在人民的监督下行使的权力。
1.3 民主监督管理权力：法律规定地以一定组织为形式的民主管理和监督权力
民主是现代城市社区基层组织实现“善治”的前提条件，在社区中采取民主选举产生的自治组织主要有居民委员会和业主委员会，它们产生的法律权源、成立的目的、职权职责虽然不同，但是无疑都是社区管理中最贴近居民或者业主的组织，在社区治理权力结构中具有重要的地位，特别是在抗击新型冠状病毒肺炎期间，是社区管理中走在最前线的组织，为防控疫情扩散发挥了重要的作用。疫情防控在社区层面的“善治”是理性与民主精神的实践过程，是将业主委员会和居民委员会位确立为社区防控疫情的常设机制，充分体现了居民的主人翁地位。尽管二者具有不同的目标群体，仍能够理性沟通、整合并形成应对疫情的合力。其各自的权力渊源体现在：
居委会产生的目的是构建起联系党和政府与人民群众之间的桥梁。社区的民主监督、民主管理体现了中国人民民主专政的特点，是我国基层民主政治建设的基础。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》[3]规定了居委会成立的目的和主要任务，结合2020年1月25日由国家卫健委疾病预防控制局发布的《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》[9]，在疫情防控时期，它的主要职责有：(1)实行网格化、地毯式管理；(2)加强人员追踪；(3)做好密切接触者管理；(4)大力开展爱国卫生运动；(5)加强健康宣教。
业主委员会成立的主要目的是规范物业管理，维护业主的合法权益，促进物业管理的民主自治。《中华人民共和国物权法》[10]第六章，从第70条到第83条，用14个法律条文详细说明了业主的权利以及业主委员会的职责。《物业管理条例》[11]则更详细介绍了业主委员会履行的具体职责，由此可见业主委员会成立的最初目的是为了维护业主的物权，是出于保护业主私有财产的目的，而由每一个业主自发让渡出一部分个人的私权利给业主委员会，从而形成业主委员会代表业主行使社区管理权力。随着业主对业主委员会的期望越来越高，业主委员会所担负的职责不仅是维护物权那么简单，还自发的担负起社区环境卫生、纠纷调解等公共事务，所面对的监管对象也不单纯的是物业公司，同时会面对居委会、街道办事处等社区的行政管理部门。因此在疫情防控期间，其主要的职责更侧重于维护业主的合法权益，其对象更多的是业主而非政府部门。虽与居民委员会有所不同，但毋庸置疑的是，二者共同作为社区管理和监督的一种基本制度形式，对防控新型冠状病毒传播，促进社区在疫情防控期间和谐稳定，维护社区居民生命健康的目标都发挥着不可替代的作用。
1.4 协助管理权力
疫情防控期间，社区的善治还需要多部门共同参与，公安、环保、卫生等多个行政部门根据职能分工协助管理，各部门的领导应将重心下移，协助社区做好疫情防控的各项工作，真正做到以服务为理念，科学管理社区防疫工作。此外，基于《物业管理条例》[11]第四十六条：“在发生安全事故时，物业服务企业在采取应急措施的同时，应当及时向有关行政管理部门报告，协助做好救助工作”的相关规定，物业公司在疫情防控期间，享有协助管理的权力，要配合好各个行政部门做好疫情防控工作。当然，还有很多其他的自发组织如，志愿者团体、其他各个协会（如小区的书法协会、运动协会）等都应在基层党委的领导下，积极投身疫情防控工作，因而具有行使部分协助管理权力的合理性。
2 疫情防控背景下社区内部治理实践中的权力冲突与失衡
社区疫情防控的和谐状态需要协调不同权力之间的关系，处理好不同权力间的强弱程度，赋予不同社区管理主体适度的合理权力，并按照合法的程序严格行使。疫情防控时期，根据现行的法律法规以及国家应对突发公共事件所设计的社区内部治理权力框架，我国社区管理权力的行使主体主要有：街道办事处、居委会、业主委员会以及其他协助管理组织。为了更好地应对疫情防控社区工作任务，将社区各组织所行使的管理与监督权力逐步纳入规范化、程序化的道路是社区管理过程中体现依法防疫的必然选择。社区管理工作主要是强调规范和维护社区的正常秩序，而对于如何应对新型冠状肺炎带来的特殊考验仍显准备不足，各个社区的反应不一，有的未能形成有效阻击疫情传播的社区管理机制，有的存在反应过度、滥用职权等现象，所反映出来的问题是社区内部管理秩序的缺失和失范。各社区管理组织的冲突具体表现在：
2.1 街道办事处与居委会的权力冲突——“命令与服从”的困惑
疫情防控期间，社区的内部领导体制是社区防控机制有效运转的核心保障。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》可知，街道办事处与居委会的关系本应是“指导与协调”的关系，现在实质上变成了“命令与服从”的关系[12]。居委会本来应走向自治的道路，现在却越来越“行政化”，许多居民甚至将其视为政府的一级基层组织，在疫情防控期间，究竟谁是社区领导的“一把手”成为社区疫情防控实施的基础。
《中国共产党章程》第五章规定“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”[8]。该条规定毫无疑问地确立了街道党工委在街道层级的领导地位，特别是在社区治理的权力结构中应当处于核心地位。在实践中，街道办事处也习惯于将居委视为其下级部门进行控制和干预，大多数居委会主任是由街道办事处分派下来的，这使得居委会主任主要面向的是政府而不是居民，街道办事处将居委会的人事任命权、财产管理权、行政管理权都掌握在自己手里，并通过行政命令让居委会承担大量行政工作。在疫情防控期间出现了部分街道办事处与居委会不和谐的现象，主要是因为多头指挥、互相推诿。街道办事处向居委会摊派了大量行政工作，居委会不得不将主要的精力忙于应付政府的各种行政事务，其承接的范围远远超出了其职责范围和承受能力，居委会难以抽身深入社区居民，了解群众的实际需求，一定程度上影响疫情防控工作的效率，有时还造成当地居民对居委会甚至政府的认同感变差。因此在疫情防控期间，党组织应当发挥政治的核心作用，社区应该在党委领导下以实现打赢疫情防控阻击战为目的，和整个国家的疫情防控措施保持一致，服从党委的命令。
2.2 居委会的行政化现象——自治权与行政权力的困惑
居委会的行政化不仅仅是社区孤立的社会现象，也不是疫情防控时期特有的现象，其背后有着复杂的政治、经济原因。导致居委会行政化的主要原因是居委会自治权的泛化，简单地将居委会的自治权与行政权力相混淆。
就疫情防控期间，行政部门将大量的工作下放到居委会，特别是在运用一些具有强制性措施的工作时，容易滥用手中的行政权力。如：监测社区居民体温、小区的封闭化管理、对疑似患者实行隔离，这些行为具有单方性、强制性，这正是行政行为的主要特征，必然会导致居委会行政化的特征越来越浓厚。有报道，居委会工作人员借防控疫情为名，非法进入居民住宅，砸毁麻将机以及非法捆绑不戴口罩的居民，这都是行政权力滥用的现象。因此，区分行政权力与自治权力，对避免造成社区管理活动中的行政化至关重要。居委会是基层群众性自治组织，是由基层群众自我选举产生的，绝不是一级行政机关或行政机关的派出机构，是居民实现自我管理的组织。所以，居委会的行政化会使其与居民越来越疏远，渐渐丧失自治权，若居委会在工作中过多的面向上级机关而未深入社区，不了解疫情防控期间居民的实际需求则不能发挥团结社区居民号召力的作用。
2.3 居委会与业主委员会自治权力间的冲突
居委会与业主委员会都是通过民主选举产生的自治组织，都享有法律赋予的自治权力，虽然二者行使管理权力的侧重点有所不同，业主委员会的自治权力侧重于物权管理，居委会的管理权力更为广泛，二者的权力空间必然存在交叉的部分，这也是二者产生冲突的主要原因。
在疫情防控期间，有的社区因为疫情被封闭，居委会忙于应付政府的行政工作，没有及时履行管理社区的职责，忽略了对社区内居民的服务工作。因此，业主委员会自发组织起来为居民服务，如通过建立自愿服务团队、微信群等为小区内的居民提供食物、药品等生活用品。之后，居委会为了方便管理，便想要接管由业主委员会组建的自愿服务团队以及微信群。接管过程中，若居委会的管理没有达到业主委员会的预期，就会引起业主委员会的不满，甚至会怀疑居委会接管的动机。究其原因，一方面，近年来居委会没有向真正意义的自治组织发展，虽被官方授予了一定权威性，但由于它没有和社区居民形成真正意义上的共同利益，而受到社区居民的冷落；另一方面，业主委员会与社区的居民更加紧密，更能代表社区居民的根本利益，在疫情防控中也发挥了巨大作用，从而取得了业主的认可。这使得居委会的自治权力在逐渐被边缘化，而行政权力却越发突显。在疫情防控期间，居委会更多的是依靠物业管理公司对社区进行管理，如果居委会排斥与其同样拥有自治权的业主委员会，也可能是造成它们冲突的主要原因。
2.4 其他协助管理权力行使的失衡
疫情防控期间的社区权力结构，除了最主要的街道办事处、居委会、业主委员会外，还包含了许多其他权力主体，如卫生部门、公安部门、环境保护部门、物业公司、志愿者组织等。在实际工作中，居委会不仅要接受街道办事处摊派的行政任务，公安部门、卫生部门、环保部门都会给居委会下发不同的任务，由于居委会难以完成所有的任务，就不得不分派给物业公司以及社区内的其他服务公司，居委会为了保证公司能完成相应的任务，就不得不给予公司人员相应的权力，比如让物业保卫人员检测居民的日常体温，当发现疑似患者时，可以行使一定的隔离权，但是物业保卫人员的法治意识不足，执法程序不规范，很容易“以权谋私”“公报私仇”“滥用手中的权力”，发生诸如物业保卫人员借疫情防控为名打骂、捆绑、侮辱未戴口罩的居民等事件，引发矛盾。
另外，在疫情防控期间，有部分的社区服务公司，如社区超市利用其作为指定的商品服务提供者的权力，虽然受国家法律管控，不敢恶意抬价，但是利用垄断地位通过“AB套餐”等搭售行为，恶意侵犯居民的合法权益，会给因疫情而封闭的小区带来二次伤害。因此，如何理顺各类社区组织的关系，建立并形成有效的权力监督机制和工作方法，是促使其在疫情阻击战中形成合力的关键。
3 疫情防控期间社区内部治理和谐与权力关系的规范
疫情防控期间，社区内部权力运行的失范是权力关系不和谐的主要原因。伴随着我国依法防疫的进程，社区管理的传统观念正在面临着挑战，疫情防控的特定背景决定了社区治理中多元权力将长期存在，在社区疫情治理的权力结构中，既不能脱离当下疫情的特殊要求和特殊环境，又要从实际需求出发，规范社区治理中各项法定权利的行使，理顺各个权力主体之间的法律关系，化解各个执法主体间的权力冲突，是我国社区依法防疫走向完善和成熟的必然途径。
3.1 改变“领导-服从”的常态，化解居委会与政府部门的权力冲突
为了进一步做好城乡社区疫情防控工作，社区防控决定着疫情的走向，因此必须重视起社区治理工作中的问题。西方学者奥斯特罗姆认为，政府是私人组织和各志愿组织共同组成的社区治理的主体体系，政府与其他组织的关系也不仅仅是单一的“领导-服从”关系，而是平等的互动与协调发展关系[13]，进而提出了多中心治理理论，使得社区治理的关注点，从单一的政府治理，逐渐转向多元主体治理。我国社区管理长期具有的政治职能以及将社区居委会作为国家政府机关附属物的倾向，使得社区管理表现出一种鲜明的具有单一的国家公共性特征，随着社区自治理论的不断发展，社区治理内涵的多元化发展正在逐渐增强。但是社区治理多元化发展绝不能形成对于国家治理主导地位的影响，特别是在疫情防控期间，应当积极优化现行体制功能和效率，完善现行的制度机制和组织格局，从而解决疫情防控中突出的矛盾和问题。
确定社区居委会享有自治权并不意味着社区居委会就可以不服从政府的领导，而是要利用居委会在群众中的威信，积极将社区居民的私权意识提高到与国家权利一致的政治高度。街道办事处作为与社区居委会联系最为紧密的行政部门，街道党委应当起到领导社区工作的核心地位，凡涉及疫情防控期间的重大事项，都应当报经党委集体决定。当然，居委会与上级机关的关系也不单单是“领导-服从”的关系，而是从实际出发。居委会不能碍于情面，将上级部门下发的所有任务都一股脑地全部接下，然后为了所谓的“政绩”，通过一些“面子工程”来应付上级的检查。居委会应当根据实际情况，深入社区居民，了解他们的实际需求，真正做到以人为本，及时地反映实际存在的问题，本着解决问题的精神与行政部门做好沟通，从而实现整个社区统一领导、团结和谐，为疫情防控阻击战在社区层面提供强有力的组织保障。
3.2 建构居民委员会与业主委员会的“伙伴”关系
在疫情防控期间，许多居委会过多地依靠物业管理公司参与社区管理，而忽视了业主委员会的存在，没有发挥业主委员会在业主间的威信，没有调动起业主委员会的积极性，居民委员会和业主委员会应当是“伙伴”关系，业主委员会应该是居民委员会行使自治职能的“腿”[14]。居委会与业主委员会虽然都是通过民主选举的自治组织行使，但是它们存在各司其责的合理性。疫情防控期间，居委会想要圆满完成政府部门指派的行政任务，就要充分利用好物业管理公司和主委员会这两条“腿”，研究制定调动业主委员会和物业管理公司参与疫情防控的工作方案，指导业主委员会和物业管理公司积极参与社区疫情防控，合力行使好管理职责和法律赋予的监督管理权力。居委会应积极与业主委员会沟通协商，制定分工协作的监督机制，防止在疫情防控期间，物业管理公司、社区服务企业滥用职权，侵犯社区居民合法权利。居委会与业主委员会在发现相关违法行为时，要本着教育为主，惩罚为辅的原则及时制止，对情节严重的违法行为，还应该及时上报相关行政部门。理顺居委会和业主委员会的关系，促成二者由“对立”的关系转变为“伙伴”关系，规范二者的权力范围，促其合力发挥效能是社区疫情防控管理秩序健康运行和良性发展的基础。
3.3 协调社区多元权力，形成疫情防控合力
过去的“全能”政府正逐步向“有限能力”政府转变[15]，实现社区疫情防控的有效治理，其重要特征是社区各权力主体理智地分享权力以及合作治理，需要各个利益相关者的有效参与，需要多元主体保持一致的治理目标，整个治理的过程必须以民主、协商及合作的精神为基础。
首先，政治权力在社区疫情防控治理的权力结构中处于领导地位，法律规定党的领导是疫情防控阻击战的政治保障，社区疫情防控中的重大事项必须经过党委的集体讨论，党委的领导体制本身就具有民主集中制的特征以及对个人权力行使的监督，如何完善社区疫情防控治理体系的民主参与、民主管理以及民主权力监督机制，使得社区中各个权力主体得以协调，赋予它们合理的权力范围，互相合作、互相监督，是促进社区疫情防控治理体系形成的关键。
其次，业主委员会和社区居民积极参与居委会的各项疫情防控管理工作，有利于培养业主委员会成员和社区居民对居委会的认同感。通过参与社区疫情防控各项管理工作，促使各权力主体间相互理解，并达成理性沟通，使各个孤立的权力主体变为交互的权力主体，逐步促使各个权力主体间的利益目标趋于一致，从而避免单个权力主体的偏执以及对自我利益的不合理过度追求。
最后，新型冠状病毒肺炎疫情防控刻不容缓，效率原则非常关键。目前来看在社区疫情管理中，实现完全自治的条件并不成熟，以政府作为主导协调社区内多元权力主体，将各个权力主体结合起来形成合力的管理模式较为可行，也更能够发挥出社区疫情防控的最大效率。
4 结语
随着我国防疫法治化建设进程的加快，衡量社区防疫工作好坏与成败的标准已经不仅是对疫情的控制，同时还要关注社区的管理是否实现了对社区居民正当权益的保障。社区间各个权力是否产生有效互动，形成相同的治理目标，摈弃各自偏执的利益追求，真正树立起法治的精神和对人的尊重与关怀的价值取向。为了促使疫情的早日控制，使社区内各权力主体间形成有效的管理合力，一方面，基层党政组织应当积极贯彻中央关于防疫的各项政策、方针，转变施政理念，改进治理措施，并引导社区自治组织找准在疫情防控中的自身定位；另一方面，要积极结合相关法律法规，根据基层社区疫情防控的实际情况，出台操作性强、细致化的规章制度，在打赢疫情防控阻击战的同时，逐步完善我国社区基层治理体系。
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