2017年02月23日 中国社会科学报 商楠
随着我国老龄人口的快速增长和人口老龄化程度的不断加深，积极应对人口老龄化、发展养老服务业已上升为我国的国家战略。通过多年努力，我国养老服务业取得了长足的发展，但与当前我国经济社会的发展状况和老年人的需求相比，还存在若干问题，特别是对养老事业和养老产业的区别与联系研究不足、关注不够，势必对国家相关政策的出台和行业的进一步发展造成不利影响。因此，有必要对养老事业和养老产业二者的有关概念、特点和我国的相关政策及实施状况做进一步研究，以更好地服务相关实践。
养老服务业既包括养老事业，又包括养老产业。从国际经验和我国的实际来看，“养老事业”是指为老年人基本生活服务的部分，是由政府主办的以老年人为对象提供服务的公共服务事业，以法律形式保证其公平和公正性。“养老产业”是以老年人为对象， 以满足他们高层次生活、文化需求为目标，提供商品和服务的营利活动的总称。养老事业和养老产业是两个界限分明的概念， 前者属政府提供公共物品、公共服务的范畴， 体现了保障老年人基本生活需求的政府责任，是普遍性福利概念；后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念。二者各有侧重，同时又有机联系，共同组成我国的养老服务业。
亟待完善养老服务业不足
当前我国现行的各类老龄政策中，对养老事业和养老产业并未作出明确的区分，这就容易导致认识上的误差、政策上的误导和实践中的误读，使得全社会在讨论养老服务业时，对政府、市场、社会、个人的责权利和各自的定位没有明确的划分，逻辑混乱；在政策的实施和相关工作实践中没有合理的统筹，出现各种偏差。要么对政府的养老责任无限放大、几乎无所不包，要么完全推给市场和个人，要么资源错配、供需错位从而导致巨大的浪费。具体表现在以下几个方面。
对养老事业的定位不够明确。从国际经验来看，不同国家养老事业的具体内容和实现方式与各国的经济发展水平、社会制度和文化传统等因素密切相关，并不是一成不变的。我国目前提出的“六养”是一种美好的愿景，但比较宏观和宽泛，应结合我国老龄化的具体情况和现实国情，突出重点、明确规划，稳步推进。从近期来看，在进一步完善包括社会救助、社会保险、社会福利在内的基本养老保障制度的基础上，应重点加强长期照护体系建设、培育社会养老力量等方面工作。
养老产业的发展缺乏科学、细致的规划。十八大以来，为了大力发展养老产业，国家有关部门出台了不少利好政策，社会各界，尤其是资本市场对养老产业的热情空前高涨。但我国进入老龄化社会的突出特点，就是“穷老龄化”、“未富先老”、老年人收入有限，且城乡、地区差异较大。同时，老年人受传统观念影响，生活中重积累、轻消费，重子孙、轻自身。上述原因决定了在对我国养老产业发展保持乐观和热情的同时，对老年市场的真实消费能力、市场前景、产业发展模式等，必须冷静分析，以免出现社会资源的巨大浪费。
养老服务业管理体制不合理。目前，我国养老服务业的管理体制机制还存在着部门分割、所有制边界分割、条块分割等诸多问题。仅以各部门出台的相关政策为例，据不完全统计，自新中国成立以来，仅从全国层面，国务院及有关部门先后制定的涉老行政法规、规章和政策文件等就多达100余部。各老年政策法规体系之间缺乏统一性，对养老产业和政策区分不明，政策法规体系本身缺乏配套和衔接。
政府对养老福利资源投入不足，且投入效果不佳。以养老机构的建设为例，长期以来，由于对养老事业和产业的界定不明，我国的养老福利资源，包括政府划拨的土地、资金以及社会捐赠等几大部分都配置给了公办养老机构。民办养老机构与公办养老机构在竞争中处于不平等的地位。此外，由于管理和服务水平的差异，一些公办养老机构收住了大量健康老人，反倒是一些民办养老机构收住了不少最需要机构服务的失能失智老人。2015年，全国老龄办巡视员闫青春指出，全国养老床位的空置率近38%，其中51%的民办养老机构收支只能持平，40%的长年处于亏损状态。
养老服务业的行业管理和服务标准需进一步规范和完善。以养老护理员的培训为例，2002年劳动和社会保障部就制定了《养老护理员国家职业标准》，但在实际操作中，即使很多公办养老机构的护理人员都还是招聘社会上的“4050”人员，不少人并没有经过系统的职业技能培训就上岗工作了。还有不少培训仅仅是走个形式，缺乏实质内容和严格的考核。这显然不利于养老机构服务质量的提高和老人权益的保障。
养老服务业存在重社会资金、轻“社会资本”的现象。从国际经验来看，包括行业协会、基金会、民间福利机构、志愿者等在内的各种社会力量都是一个国家重要的“社会资本”，它们对社会福利事业的积极参与能有效补充政府管理的不足，为社会福利事业争取到更多的资源，营造更加规范有序、充满活力的市场环境。我国当前的社会养老福利事业还处于起步阶段，政府在推动养老社会福利事业社会化的过程中，往往强调吸引更多的社会资金投入进来，而对培育社会资本没有给予足够的重视。
养老服务业尤其是养老机构的社会监管机制有待进一步完善。目前我国政府对养老机构服务情况的监管，主要由民政部门牵头负责，同时牵涉到工商、税务、卫生、消防等多个部门，看似监管严格全面，但实际上监管权力和资源分散，而且部门协调比较困难。此外，我国养老行业目前仍处于起步阶段，行业自身的自律和监管也比较缺乏。上述原因综合起来，导致我国目前对养老机构的监管实际上是比较松散的。
应高度重视及警惕过度医疗化风险。《民政事业发展第十三个五年规划》提出，要“促进医疗卫生和养老服务相结合”，并初步出台了相关政策。但必须注意的是，即便在发达国家，医疗服务也是稀缺资源，有较高的成本，在我国则更是如此。但目前一些医养结合模式以成本更高昂的医疗化的护理服务取代成本相对低廉的长期照护服务，消耗大量医疗资源、透支医保资金，呈现出养老服务过度医疗化的趋势，而真正质优价廉、应予以鼓励的长期照护服务却难以享受政策照顾，严重违背我国“医养结合”的政策初衷。这从长远来看是极其危险、不可持续的发展模式，对此必须引起高度警惕和重视。
促进多元主体参与养老服务业
准确把握养老服务业事业和产业的不同属性，需明确政府、市场、社会、个人各自的责权利和定位。努力实现政府保障基本、社会增加供给、市场满足需求、个人积极参与。
完善相应工作机制。可借鉴国际经验和我国的“深改组”模式，由国家领导人牵头指导，各部委共同参与、各负其责，建立老龄工作大格局。进一步完善相关政策、法规，加大基础理论研究、基本数据的摸底统计与分析，加强基本标准规范研究与制订。
进一步完善和规范我国养老行业，大力培育行业协会等中介组织。应建立健全相应的养老行业管理和服务标准，进一步完善资源分配机制和激励机制，为“社会资本”提供更多的发展资源和成长空间。
进一步做好“医养结合”发展状况的调研和总结，促进健康发展。民政部、卫计委等国家有关部门应在国务院牵头下，针对“医养结合”开展专题调研，及时总结经验、发现不足、制定对策，努力使相关政策发挥最大绩效。
（作者单位：中国人民大学社会与人口学院）