杨静 中国社会科学报 2017年02月08日06版
社区养老能够为家庭养老提供支持性服务，同时也被认为比传统的院舍照顾更能满足老年人的个性化需求、提高老年人社会参与的自发性、增强社区居民的互助性，也更有助于在社区共同体中“以人为本”地为老年人提供照顾服务。
伴随我国全面进入“老龄化”社会，养老服务业已经成为促进经济社会发展的新动能。近日，国务院办公厅印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》明确提出“全面放开养老服务市场”，要求在“老有所养”的基础上，做好医养结合、提升养老服务质量。我国养老服务的发展目标是建成“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。其中，社区养老正处在转型发展的关键时期，推动社区养老专业化、一体化发展是养老服务体系建设、养老市场全面开放的必由之路。
社区养老形式多样、内容丰富
社区养老能够为家庭养老提供支持性服务，同时也被认为比传统的院舍照顾更能满足老年人的个性化需求、提高老年人社会参与的自发性、增强社区居民的互助性，也更有助于在社区共同体中“以人为本”地为老年人提供照顾服务。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》提出大力发展社区老年照顾服务的目标，强调通过在社区建立综合性、多功能的服务设施，对社区内的老年人提供上门服务、定点服务，就近满足养老需求。
民政部从2001年起就开始在全国范围内实施“社区老年福利服务星光计划”，将发行福利彩票筹集的福利金用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设；同时在农村探索“农村互助幸福院”模式，在专项彩票公益金支持的基础上加大融资和政策投入力度。相关部门出台了包括《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》《关于加快发展养老服务业的若干意见》等政策文件，强调了社区养老服务在养老服务体系中的地位和作用。截至2015年底，社区养老服务设施已覆盖城市社区和半数以上的农村社区。各省市地区也积极探索“时间银行”、“医养结合”等社区养老新模式，积累了丰富的经验。然而，我国社区养老服务在发展中也产生了一些亟待解决的问题。
首先，社区养老服务机构空壳化现象突出，缺乏实质性服务。以“星光老年之家计划”为例，已有研究显示大部分“星光计划”项目只建设了室外健身设施和文化活动室，并且这些设施闲置率较高，“空壳”现象普遍存在。一些社区中“星光老人之家”被用作“综合服务区”的现象时有出现，个别社区甚至将社区养老服务设施出让给其他单位使用，失去了养老照顾的功能。另外，多数星光老人之家为社区老年人提供的活动和服务也十分有限，以文体娱乐活动为主，缺乏针对老年人需求的健康、照顾服务。
其次，已有的社区照顾服务专业性较低，难以满足老年人需求。目前社区养老的运行在很大程度上依赖于居委会干部对工作的热情与自身的素质，相关社区照顾机构所聘请的社区服务人员，多是社区下岗再就业人员与特殊困难家庭人员，他们大多数没有照顾老人、医疗服务、心理服务的经验，更没有专业的服务理念和管理知识，导致老人照顾机构成为社区安置就业、解决再就业问题的途径，却忽视了老人照顾服务的质量要求。
再次，社区照顾难以受到社会认可，社会参与度较低。参差不齐的服务质量导致老年人及其家庭在社区照顾参与中表现冷淡，出现了社区养老“叫好不叫座”、“被嫌弃”等现象。大部分老年人的养老观念仍停留在家庭养老阶段，并认为没有子女照顾是羞耻的，不愿意参与到社区照顾之中。同时由于个人生活方式、观念等问题，老年人对社区养老服务难以适应。
与此同时，近年提出的“医养结合”等新的养老照顾模式也对社区养老的进一步发展提出了新的挑战。国务院在2013年就已经明确提出要“积极推进医疗卫生与养老服务相结合，推动医养融合发展”，探索医养结合新模式；到2015年更指出要推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭，将基层医疗服务与社区、居家养老服务结合，满足老年人的健康管理服务需要。健康是养老的核心，社区老年人的医疗服务缺口如何满足，如何将医疗服务与社区养老资源进行对接、整合是下一步社区养老发展必须解决的问题。
推动社区服务
助力养老服务市场全面开放
面对当前社区养老政策推行中存在的问题和挑战，新时期必须加大力度推动我国社区养老向专业化、一体化的方向发展。以专业服务发挥社区在养老照顾中的重要作用、促进老年人的社区参与、激发社区多元主体协同合作，整合社区生活照料服务和医疗健康服务、打破部门壁垒、探索社区医养一体化的养老照顾模式，切实提高养老服务质量，助力养老服务市场全面开放。
第一，以专业服务促进老年人的社区参与。当前养老政策仍是以消极否定老年人社会角色的“撤离理论”为主，而包括社会工作者在内的专业研究者则认为应在养老服务中引入“活跃理论”。老年社会学中的“活跃理论”提出，在老化过程中老年人应尽量维持个人在青中年养成的生活习惯、行为模式、社会价值观和社交生活，在精神和心理上与社会保持接触，有一定活跃的社交生活，以此维持一种幸福的晚年和开朗的心境。以这一理论为依据，借鉴西方国家养老服务经验，我国社区养老应引入专业社会组织和社会工作者为社区老年人提供多种形式的社区参与服务，通过组织老年人积极活跃地参与社区治理、社区议事、社区服务等，发挥老年人的社会作用和社会功能，呈现老年人的个人价值，提升老年人的自我认知，体现社区养老服务的积极作用。
第二，以专业化激发社区多元主体协作。理论上的社区养老包括“在社区内”养老和“由社区”养老两个方面，当前社区养老主要强调的是社区作为场域发挥的平台作用，而专业社会工作理论则认为社区不仅仅是一群建筑的组合，更是一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体。这也是一种基本工作方法。社区养老的专业化发展有助于社区从单纯的提供硬件设施向能动地提供综合性养老服务方向转变；社区组织、专业社会工作者也能够在专业服务的指导下更好地针对社区老年人的需求设计和提供服务，从而体现专业价值、突出专业特点。社区养老的发展无法单独依靠社区中的任一主体，需要社区中所有主体力量的有机互动、协同参与，专业化的服务就是这一协作模式的联动者、黏合剂。
第三，打破部门壁垒，破解一体化难题。社区养老之所以在发展过程中遭遇瓶颈难以进一步落实推动，其主要原因就是相关管理部门和政策的分割导致服务分散化、碎片化。在发展“医养结合”与社区养老有机结合的服务模式过程中，街道和民政部门负责社区养老中的设施建设和照料服务发展；卫生部门则主管社区卫生服务中心，为以社区老年人为主的人群提供基本的健康服务；社保部门则管理老年人的医疗服务、药品购买的报销工作。不同的部门管理导致的制度分设影响了社区养老的成效：社区提供的养老服务难以满足老年人最急需的健康照顾服务，类似于家政服务；基层卫生服务中心又受限于报销等问题难以发挥作用。由此，为破解社区养老一体化难题，必须首先打破部门壁垒，形成部门合作策略，尽快构建相关政策机制：明确服务的覆盖人群和筛选机制，搭建生活照料、医疗健康、疾病治疗服务的转介衔接体系，制定科学的服务评估、质量监管制度，确保服务的资金支持和政策保障。
第四，整合社区资源，探索社区照顾新模式。社区养老与医疗卫生服务相结合的目标是以社区资源为基础，为老年人提供具有一定水平的医疗护理服务、日常生活照料、家政服务、精神健康和社区参与服务。例如，上海市社区推行的“医、养、护”一体化服务模式，北京市医养结合的社区日间照料中心模式，以及多地区试点推广的“家庭医生”、“全科医生”模式等都是新形式下对社区养老模式的新探索。这都要求社区养老以老年人为中心，整合社区、社会组织、社区卫生服务中心、社会力量等多方面资源，以满足老年人的生活照顾和医疗健康这两个基本需求为目标，集中设计、统筹实施、链接互动，为老年人提供更高质量的社区养老照顾服务。
（作者单位：中国人民大学社会与人口学院、内蒙古科技大学）