侣传振 （华中师范大学 政治学研究院 湖北 武汉 430079）
摘 要：社区志愿者队伍是社会志愿服务体系的重要组成部分，是造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍的重要力量，也是有效推进我国社区社会工作深入开展的现实需要。本文在分析目前我国社区志愿者队伍建设存在的问题及其原因的基础上，对如何加强社区志愿者队伍建设提出了几点建议。
关键词：社区志愿者队伍、问题、原因、政策建议
六中全会《决定》指出以相互关爱、服务社会为主题，深入开展城乡社会志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系，是建构社会主义和谐社会的一项重大战略举措。社区志愿者队伍是社会志愿服务体系的重要组成部分，是造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍的重要力量，也是有效推进我国社区社会工作深入开展的现实需要。有效开展社区志愿服务工作对于广泛动员社会资源参与社区建设、改善社区人际关系，净化社区社会风气，提高社区居民素质，体现社会关怀，推进社区精神文明建设等社区工作具有重要意义。
一、我国城市社区志愿者队伍建设存在的主要问题
近些年来，我国城市社区志愿者队伍建设迅速发展，并取得了显著成绩，但就目前而言，我国社区志愿者队伍建设仍处于初级阶段，随着我国城市管理体制以及社区结构的深刻变动，社区志愿者队伍建设潜在的问题也逐渐凸现出来。
1、我国社区志愿者队伍及人员数量少，成员结构相对单一。从国外社区志愿者队伍发展经验来看，社区志愿者服务已经成为社会调节国家与市场之间关系和社会政策不可或缺的组成部分。美国、加拿大、英国、德国、新西兰、北欧、巴西和我国香港参与志愿服务活动的人数与总人口的比例分别为56%，31%、48%、34%、48%、35%、50%和20%。美国官方统计资料表明，在1980—1990年代，18岁以上的成年人参加志愿者活动约占到美国成年人的50%，1990年志愿者组织数量总数超过100万个。2002年，中国的志愿者只有8000多万人，约占人口总数的7%，2006年，社区志愿者的人数是1800万，占人口总数比例的1.4%。同时，2001年社区志愿者服务的频率调查中，一次或偶尔参与的占到51.3%，一年中特定时间或节日参与占5.4%，每周一次或双周一次占1.7%，每月一次或每两月一次占1.3%，只有单位组织才参加占24.4%，经常参加的占10.9%，其他占5.1%。社区志愿者中多数为退休的老年人，中青年居少，结构过于单一。
2、社区志愿者队伍及人员的技能水平低。志愿者良好的服务技能与服务水平，决定着社区服务工作的质量。目前，我国社区志愿者队伍整体技能水平不高，知识基础薄弱。相关调查表明，就社区志愿者队伍的教育水平而言，小学或小学以下学历的占14.5%，初中学历的占32.5%，高中学历的占27.2%，大学学历的占24.5%，研究生学历占1.3%。造成整体技能水平差的深层次原因主要是，部分地区受形式主义的影响，社区志愿者队伍建设过分追求数量和速度，致使社区志愿者队伍建设出现未培训上岗、人员流失严重等严重问题；另外，随着经济社会发展，人们日益多元化需求与社区志愿者服务结构单一、水平有限之间的矛盾日益突出，严重制约了社区志愿服务的有效供给。
3、社区志愿服务的项目领域不宽。这主要体现在两个方面：一是我国社区志愿服务的现有项目领域过于单一化、僵硬化。一方面，政府背景的志愿团体习惯围绕“中心工作”寻求项目，而且习惯于“一声令下，万马奔腾”，严重束缚了小型志愿团队的活力。另一方面，民间背景志愿团队，对于外国引进的新方式“一哄而起”，互相模仿，最后走向极端、走向反面，“一哄而散”。二是项目创新活力有限。部分社区志愿者队伍片面依附政府计划项目，社区工作项目创新兴趣不大；单纯追求项目创新效益，社区环境维护注重不够；志愿工作创新过分独立化，团体之间、内部工作融合、适应性差。
4、志愿服务管理体制不健全，运行效能低。一是多头管理体制。志愿者队伍中，青年志愿者由团中央负责，巾帼志愿者由全国妇联负责，社区志愿者由民政部门负责，从中央到地方，志愿者队伍管理体制出现出多头管理状态，缺乏统一的管理体制。二是登记性质不同。由于目前相关规定没有区分不同形式和性质的志愿者组织，不少机构在无章可循的情况下采取了方便自己的注册形式，因而形成了性质不同的志愿组织。在这些志愿组织当中，有的为了注册和运行上的方便采取了“挂靠”形式，有些由于不清楚报批手续并为了保持经济上的独立性在当地工商局登记注册成了企业，也有一些经过民政部的批准成了在现行条件下的“正宗”民间机构。三是管理方式混乱。有的是实行企业管理，所得向政府纳营业税；有的采取行政管理的机制，机构的领导由所挂靠的上级部门领导任命；有的则采取会员制的管理方式。
5、志愿服务的可持续发展能力弱。首先，政府行政化干预过多，志愿服务组织自主性弱。长期受计划经济体制影响，政府习惯于把社区志愿组织当作自己的一条腿。社区志愿服务组织开展的活动很多都是配合上级政府的任务要求或配合社会性的大型活动开展的，以社区为本位的、日常性活动相对较少。其次，社区志愿者队伍不稳定，人才流失尤其是骨干人才流失严重。中国青年志愿者2000年的问卷调查发现，1999全国没有参加志愿服务的青年志愿者占12.6%（未接受调查的志愿者流失率更严重）；上海青年小区志愿者协会的法律咨询志愿者，截止到2003年流失49%；广州市青年志愿者协会的流失率估计超过70%，一般志愿的活动周期在3个月；北京市惠泽人志愿者一年以上注册率也仅有40%。最后，社区志愿服务衡量统计工作不足，付出—回报机制失衡，尤其是激励机制单薄，志愿者成员积极性不高，服务持续性不长。
二、我国城市社区志愿者队伍建设存在问题的原因分析
1、我国社区志愿服务意识不强。广大居民对于志愿者和志愿活动的了解不深刻，还主要停留在“听说”或者“认知”的层次。广州市蟪港澳青少年研究所“关于广州市市民对于志愿者工作认知的调查报告”表明，只有55.9%的调查对象表示曾经听说过志愿工作，有43.4%的人则表示从没有听说过。同时，人们对志愿服务者的权利与义务关系理解不清。有的服务对象将志愿者视为无偿劳动力滥用，让志愿者超时服务，有的志愿者则是把志愿服务当作是对服务对象的施舍。更深层次的原因则是：一没有成为普遍的价值观。我国守望相助、扶危济困、助人为乐和见义勇为的优良传统并没有作为公民的普遍价值观传承下来；二舆论宣传力度不够，人们对社区志愿服务的认知程度不足；三学校缺乏相应的课程教育，知识储备不足；四社会信任结构失调，人们对社区志愿服务存在不同程度的质疑与担心。
2、社区志愿服务缺乏相应的资金保障。我国社区志愿服务事业刚刚起步，各方面制度、措施还有待完善，尤其是社区志愿服务活动面临的资金短缺问题逐渐成为制约社区志愿服务发展的“瓶颈”。由于资金不足，社区志愿者队伍的招募、培训、管理、志愿者基本社会保障等不得不流于形式，成为短期行为。我国社区志愿者队伍建设的资金短缺，主要是由两个因素造成的。一是政府投入不足，财政支持没有制度化；二是税收制度限制了工商企业、个人对志愿事业的捐赠，社区志愿者组织未能建立起一套有效的多渠道融资机制。
3、社区志愿服务缺乏制度保障。主要体现在：一是缺乏法律制度保障。近些年来，社区志愿服务在我国得到了快速发展，部分省、市为规范社区志愿服务工作，适应快速发展的社区志愿服务形势，相继颁布了地方社区志愿服务条例或规章。但是，全国性的法律法规尚处于空白状态，使得志愿服务缺乏法律支撑，阻碍了志愿服务的有序健康发展。二是缺乏管理制度保障。首先，管理制度缺乏规范性。在志愿组织管理中，成员的招聘、培训、流动、退出程序随意性较大，管理体制缺乏统一性，政府督导体制力度不够；其次，缺乏有效的财政管理监督机制，财政收支透明度不够，制度规章约束力不足；再次，缺乏有效的登记注册制度，注册组织性质混乱；最后，缺乏有效的培训制度，成员技能差。三是缺乏社会保障制度。突出表现在社区志愿者合法权利得不到有效维护，社区志愿者权利与义务出现明显的不对等性。
4、社区志愿服务缺乏有效的激励机制。目前，我国对志愿服务者的激励机制主要有两个特点：一是采取榜样激励（精神激励）的单一化形式；二是沿用传统的整齐划一的简单化方式。在新形势下，这种激励机制已与社区志愿者的构成变化不相适应，并产生了许多潜在问题和负面作用，应该引起注意。一是奖励缺乏针对性，受表彰者虽然获得荣誉，但对自己的生活影响不大，无法有效解决现实生活问题。二是公众包括普通志愿者，感觉榜样距离自己遥远，难以学习。特别是个别宣传报导，对于典型人物事迹过于夸大其词，甚至造成公众的反感。
三、加强社区志愿者队伍建设的几点建议
1、建立健全社区志愿者队伍建设的登记注册制度，为社区志愿者队伍建设提供合法性身份认同。
首先，积极推进有关社区志愿者队伍建设的全国性立法，尤其是登记注册制度立法。切实结合实际，统一规范社区志愿者登记注册的机关、内容、程序，整合志愿服务注册的不同性质，明确注册中社区志愿者应有的权利与必须履行的义务，有力提供社区志愿服务的法律保证。同时，积极支持、协助地方出台地方性法规或者规范性文件，待条件成熟时，及时制定志愿服务的法律法规及相关政策，促进社区志愿服务管理工作走向规范化、制度化、法制化。其次，成立专门的登记注册机关。在街道、社区建立志愿者指导中心，条件成熟的地区应逐步建立志愿服务站或服务总站，安排专人负责志愿者注册管理工作，并主动招募注册志愿者为该服务站服务。发挥志愿者指导中心的核心作用，促进由服务站、服务队构成的基层组织网络建设。最后严把登记注册关，规范执行注册登记程序。注册登记制度的主要内容包括：注册登记机构、注册登记条件、注册登记程序、注册登记结果。凡是想成为社区志愿者、有志于为社区做贡献的人士，都应该严格遵循注册申请、审核、颁发中国社区志愿者证程序进行申请注册，程序结束后，注册登记机构应颁发具有统一编号的注册登记证书。注册登记证书是受服务对象和公众识别的标志，要求注册志愿者在提供志愿服务时佩戴。
2、建立健全社区志愿者队伍建设的培训制度，为加强社区志愿者队伍建设提供人力基础。
在培训对象与内容上要分门别类，对新招募的社区志愿者，进行有关社区志愿者基本概念、志愿者活动发展情况、志愿服务宗旨、发展目标、信念、志愿服务的有关规定、管理制度、相关道德法规等知识的培训。对于一般成员要培训基础知识的基础上，加强对社区志愿者文化理念、人际交往能力、专业服务技能等方面的专业培训和系统培训。志愿者培训导师以资深志愿者担任为主，同时邀请相关专业人士和专家、学者、领导担任志愿者培训导师。在培训方式要不拘一格，注重对志愿者开展服务前和服务中的跟踪培训。培训方式可以灵活多样，包括举办培训班、介绍经验、分析案例、观摩考察等。有条件的地方应建立志愿服务的专门培训阵地，同时依托各种培训基地进行培训，提高社区志愿者综合素质。坚持培训的经常化和规范化，对培训次数、培训时间进行合理的硬性规定，把社区志愿者初次培训、阶段性培训和临时性技能培训结合起来，不断改进服务态度，提高服务水平，促进社区志愿服务队伍向正规化、专业化方向发展。
3、建立健全社区志愿者队伍建设的服务制度，为加强社区志愿者队伍建设提供理念导向。
一要不断完善个性化的项目支撑和对特定群体的服务力度。在巩固原有服务项目的基础上，努力拓展新的服务项目，完善丰富社区志愿服务内容，扩大服务的覆盖面与受益面。坚持“社区所需、志愿者所能”的原则，确定“扶贫解困”、“引领就业”、“助学”等一批适合街道、社区特点的社区志愿服务项目，建立具有区域特点的社区志愿服务项目库，增强社区志愿服务的实效性。同时，要把志愿服务与弱势群体需求相结合，开展结对求助、就业培训与咨询服务。二要细化具体事宜工作，具体如：社区志愿者组织应根据社区实际需求，设定适当的志愿服务岗位；完善社区志愿服务服务承诺制度，明确服务内容、时间和各方的权利、义务；社区志愿者组织开展各项社区志愿服务时，不得从事营利性活动；规定社区志愿者每月或每年的最低义务服务次数或小时数，如每月义务服务不少于2次，每年至少参加15小时以上的志愿服务等等。
4、建立健全社区志愿服务的激励制度，为加强社区志愿者队伍建设提供动力机制。
要强化社区志愿者的自我激励机制，主要有四个方面： 第一、自我价值激励；第二、自我成就激励；第三、自我提升激励；第四、自我快乐激励。惟有让志愿者正真感受到受人尊重和被人需要的自我价值所在，才能保持志愿者参与行为的内在动力。要建立多层次、多样式的志愿者表彰奖励制度。对志愿者的贡献，应当给予适当的嘉许或奖励，嘉许方式可以通过正式或者非正式的制度进行。如获得荣誉称号、受到某一级表彰，舆论宣传，成为晋级、升学、求职、信贷的重要依据等。由于人的需求是多变的，同时当低层次的需要满足后，就会上升到较高层次的需要。因此激励方式也不应当是一成不变的，应当不断创新。建立志愿者服务“储蓄”制度。积极推广“志愿服务时间银行”、“互助服务”、“服务转换”等有效形式，把提供志愿服务与优先享受志愿服务结合起来，在志愿者自身需要社会提供帮助时可以优先得到志愿服务，从而使志愿者服务成为“付出、积累、回报”的爱心储蓄，以吸引更多的人参与社区志愿者队伍中来。
5、大力发展社区志愿者组织，规范自身管理与运作，为加强社区志愿者队伍建设提供组织基础。
首先，健全队伍招募制度与人才开发制度。志愿者招募要遵循唯才是用、按能录用、能职结合的原则，通过职位招募与目标招募的方式进行。要注重对志愿者信息的采集，编册登记，逐一核对，认真筛选。在志愿者的人才开发上要积极引进高素质人才，努力创建人才提升空间，配套相关的社会福利措施和激励机制改革，增强岗位的吸引力。对于合格的志愿者，要严格、全方位的培训，技术培训和思想培训两手都要抓，两手都要硬，重点突出教育培训和激励为主的管理特色。其次，建立健全社区志愿者的考核评估机制。内容包括：关于社区志愿者服务的数据资料的获取，对数据资料的分析和处理，结果的登录和向志愿者本人的反馈。其中，社区志愿者服务数据和资料的获取是实施考核评估的基础，对服务数据资料的处理和分析是考核评估的核心。再次，建立一个信息流畅的综合性信息中心。该信息中心一要有效结合和协调居委会的各部门，整体把握社区情报动态，充分利用部门优势服务于群众；二要要把群众广泛地联系起来，及时把群众的情况、群众的建议以更便捷的方式反映给部门，供部门决策时使用，最后还要把每个志愿者信息与活动情况信息完整储存起来，备用于档案查询和随时抽查，尤其是财政收支这一方面。最后，大力提升舆论宣传力度，抓住典型、注重形式、适度宣传。应充分利用社区的各种会议、市民学校、黑板报、橱窗、社区出版物、网络等渠道宣传志愿服务精神，普及志愿服务知识，最大限度地营造社会舆论环境。同时，要努力培育社区志愿服务意识，弘扬社区志愿服务精神。建议在学校开展义务教育课程，从小学教育做起，加强终身志愿服务意识。要求干部以身作则，一年必须提供20小时志愿服务活动，其他行业根据情况为10—20小时不等。
6、加强党对社区志愿者队伍建设的领导，为社区志愿者队伍建设提供有力政治保证。
进一步提高各级政府和领导干部对于加强社区志愿者队伍建设的认识，不断提升对社区志愿者队伍建设的督导能力。各级党委和政府都应将发展社区志愿者服务事业纳入全局工作日程，成立科学高效的社区志愿者队伍建设的领导机制和工作机制，明确分工，各司其职。组织部门和街道（镇）组织，要经常深入社区，调查了解社区志愿者服务开展工作的情况，强化督促指导，并将此纳入各级党委和政府政绩考核之中。同时，要协调各类志愿者队伍的领导，建立统一的主管部门与一定数量的志愿服务岗位。按照因地制宜、统一管理、保持相对独立的原则，创造条件建立统一的志愿者服务主管部门，改变目前政出多门、缺乏管理的混乱状况，集中管理与协调。根据各个社区自身特点，设立数量合适的志愿服务岗位（如应急岗位），派专业性的志愿者担任。同时，各级财政部门应积极配合，建立相应的公共财政体制，加强对社区志愿者队伍建设所需的财政支撑。最后，要加强对社区志愿者队伍建设的文化环境领导。要仅仅围绕“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，充分利用大众传媒和社区文化宣传设施，广泛宣传社区志愿服务的知识、技巧、意义以及在实践中涌现出来的先进经验与典型，使志愿服务的价值得到认同，劳动得到肯定，精神得到弘扬，人们价值观得到改变。力争在全国范围内形成开展社区志愿服务的良好氛围，塑造新时代的志愿文化。
参考文献：
1、中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定
2、关于进一步做好新形势下社区志愿服务工作的意见（民发〔2005〕159号）
http://zyzx.mca.gov.cn/article/zyzx/shgz/200801/20080130009635.shtml