高卫民 中国社会科学报 2016年09月21日06版
中国农村村民自治的运行是一个备受关注的话题，对其历史、现状和未来进行简要的制度分析，可以为深入了解村民自治提供有益的视角。
国家主导的制度变迁
村民自治是国家主导的强制性制度安排，设立与运行之初特别强调村民自治的民主价值。“文革”结束后，领导层对国家民主建设高度重视，再加上海内外学界的大力宣传，大家对村民自治的期许非常高，很多人认为村民自治是中国民主政治发展的突破口，是推动中国政治体制改革宏伟蓝图的起点，是第二次农村包围城市的“静悄悄的革命”。时任人大委员长彭真就说，农民群众“把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情”。在这种观念的推动下，制度的文本设计，尤其是村民民主选举成为村民自治的符号，村民自治制度建设进程发展很快。
不过，在实际运行中，很多地方的村民自治制度“悬浮”在村庄实际管理上，如村民选举很多地方走过场、乡镇对村民自治干预过多、村支两委矛盾、村民参与积极性不高等。对此，不少人认为是村民自治的纯度或范围不够，民主选举的力度不大。因此，对于世纪之交备受关注的“三农”问题，有不少地方探索用村民民主选举来破解。海选等方式被快速推广，有些地方进一步实验乡镇长和乡镇党委书记公推直选。
实践证明，真正给解决“三农”问题带来转机的，是新世纪以来的农村税费改革和新农村建设。这两个涉农政策使村民自治从比较单一的选举时代逐渐进入了日益复杂的民主治理时代。随着村民自治理论与实践的深入，原来被遮蔽的村民自治制度民主选举要与民主决策、民主管理、民主监督相统一的问题突显。民主治理时代的村民自治，是国家、集体、农户、个人等多个主体之间的复杂博弈，是政治、经济、文化、社会、生态等各个领域的综合治理，政治层面的村民民主选举乃至村民自治都只是基层民主治理中的一个环节。因此，对村民自治制度的规范化理解开始上升到对怎样实现村民自治实际有效运行条件的探索。人们逐渐认识到，相对于狭义的规范文本的正式制度，现实运行中的村民自治制度是一种广义制度，包括影响村民自治的非正式制度以及农村不同地区的文化、风俗、习惯等。更进一步看，由于受限于狭义的村民自治观念，可能使得对国家与村民自治制度关系的认识陷入有违常识的悖论。有些人只承认国家行政是一种“非正式制度”，而无视国家在村民自治制度的设立、运行中的主导作用，无视农民生活的巨大改善乃是家庭联产承包制、税费改革、新农村建设以及新农村医疗合作制等国家政策的政策红利。
嵌入民主建设的制度框架
实践表明，村民自治制度逐渐嵌入到国家民主政治建设的宏观制度框架，村民自治运行渐入佳境。2007年，党的十七大将包括村民自治在内的“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入中国特色政治制度范畴。2010年，修订后的《村民委员会组织法》明确规定了“发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”的目标。2011年，胡锦涛《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》报告中进一步明确指出：基层群众自治制度是国家基本政治制度之一。这表明村民自治制度作为基层群众自治制度，构成了中国政治制度的重要内容和基本框架，是社会主义民主政治的集中体现。村民自治通过党的政策和国家法律的规定，其继续发展的路径依赖效应已经基本形成。今后要不忘制度设立的初心，进一步把制度蕴含的民主自治观念继续转化成为治理绩效，发挥好村民自治制度在基层经济与社会发展、平衡利益、表达民意、协调纠纷、维护公正和保持社会稳定等方面的实际作用，建构和夯实制度的社会认同，进一步推动其有效运行。
可以说，从现代国家建构视野看，村民自治是国家试图通过新的制度安排使国家权力通过农村社会自治来实现国家对农村政治、经济与意识形态的领导权。总体上，通过村民自治制度的建立与运行，民主自治的观念已经成为共识，这种制度安排在战略上已经取得了成功，在战术层面的理论与实践探索也在不断推进。
以制度创新重构治理结构
当今村民自治制度的内部和外部环境与其设立之初已经迥然不同，需要进行制度创新来重构其运行的治理结构。后税费改革时代市场经济的发展，各种支农和惠农政策以及城镇化和城乡发展一体化战略的实施，促使村民自治的治理结构和内容正在发生剧烈变化。
随着市场经济的发展，农民尤其是农民工的流动性日益加强。同时，新型城镇化过程中新型农村社区建立，传统农村急速衰落甚至解体，设立于人口流动有限、社会同质性较高基础上的传统的村民自治日益跟不上时代的要求。再者，国家与农村社会已经从原来的汲取与被汲取关系转变为扶持与被扶持关系。以前农村公共事业和服务主要是由村民社会内部来实现，现在基本上是依靠国家的公共财政支出，农民与乡村组织的利益日益疏离，出现了一种类似于向传统农村社会差序格局回归的家户主义倾向。这种家户主义与市场经济相结合，对传统村民自治产生了一种瓦解作用，村民自治治理结构需要重新建构。
在地方和基层政权建设层面，中共中央自2010年以来开始强县扩权的省直管县改革试点，借鉴传统“郡县治则天下安”的地方自治的治国理念，试图提高县级政权的经济社会发展能力和公共服务能力，推动城乡统筹发展，使其能够更加有力地担负起促进基层民主治理的重担。依托县域经济社会发展来组织和实施新型城镇化，形成新型农业社区是一条切实可行的农民就地市民化的途径。农村社区建设符合国家新型城镇化和城乡一体化政策的要求，是国家和地方财政支持的目标，社区本身也有财力潜能，该制度的设计和建立也注重基层民主治理的整体性和服务性，未来传统的村民自治的重心——村民委员会可能上移到由新型农村社区组成的县辖的新型市或镇，传统的乡村治理将逐渐消失。2016年8月，国务院发布的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》强调，“加快农业转移人口市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径，是扩内需、调结构的重要抓手”。
在社会自治层面，目前过渡阶段是在原有村民自治的框架下探索村民自治制度实现的新形式。针对有些地区通过横移的农村社区自治和下移村民小组自治组织新形式，中央采取了支持的态度。2014年中央一号文件明确提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。2015年中央一号文件继续强调，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”。这是从精细化的方向探索村民自治的有效实现形式。
（本文系国家社科基金“基层民主治理中农民政治认同的制度分析”（12BZZ003）阶段性成果）
（作者单位：西南财经大学马克思主义学院）