袁方成 柳红霞 河南大学学报 2015年04月16日
【摘要】在当前的城乡基层治理过程中，社区组织的功能定位和组织关系是制约基层治理绩效的关键性因素。在我国台湾地区的社区治理过程中，社区的各种组织之间形成了不同类型的互动关系，这种基治理模式就是“竞合式治理”模式。在台湾地区的社区范围内，各种组织之间的良性互动，在增强地方政府相关政策的执行效果和强化政府基础性权力的同时，最大限度地促进了社区中的社会组织的快速成长和社会自治空间的迅速扩展。这对我国大陆的城乡基层社区建设有很大的启示作用，值得我们借鉴。
【关键词】社区建设；基层治理；竞合式治理；台湾；村里；社区发展协会
一、组织定位与互动：城乡社区发展的重要命题
民心顺，则基层稳；基层稳，则国家安。基层社会的和谐发展，是国家稳定和发展的基础。改革开放30多年来，我国经济社会不断发展，人民的参与意识不断增强，我国城乡基层治理形态正在发生着深刻的变化。当前，我国农村基层经济与社会条件发生了历史性变革，农村基层治理也随之走到了变革的关口，从村民自治到社区制的转换，是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革。自推行城乡社区建设以来，各种社区组织的功能定位问题，以及社区组织与社区居民、与基层政府之间的关系问题，成为社会各界关注的热点问题。
当前，我国城乡经济社会格局正发生着深刻的变化。与城乡社区建设快速推进的形势相适应，基层政府组织和社区社会组织之间的互动日益频繁，在社区治理中，各参与主体的协作方式和手段日益多样化，组织定位和组织功能的发挥成为影响基层治理绩效的关键性因素。党的十八大报告明确提出：“发挥基层各种组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”这就是明确了我国城乡基层组织的功能定位，以及各种组织关系模式的改革方向。
目前，在城乡基层治理中，学术界对政府组织和社会组织的功能定位，以及各种组织之间的关系的研究成果丰硕。有研究者认为，城乡基层治理应朝着多中心治理的方向发展，强调政府组织与社会组织的良性互动与合作共治。林尚立认为：“有效的国家治理，不是通过国家权力无限扩张来完成的，相反，是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及 这两者的相互配合与合作来实现的。”具体而言，社区多元化的需求结构和单一供给主体供给能力有限性之间的矛盾，决定了应当建立起以参与各方功能偶合为基础的合作关系。在此思维逻辑下，“社会原有的散漫无组织状态与国家的组织意愿和努力相遇和相交的可能性和可行性，国家与社会成为我中有你、你中有我的交互状态”。因此，处于转型期的中国城乡基层治理，需要打破“国家强制权”的单一权力中心，实现治理主体多中心，构建由多元力量共同参与的“合作秩序”。在此宏观环境不断变化的情况下，“大力推进政社分离、建立政社合作机制，开辟社会组织政治参与的渠道”也就成了党和国家改革城乡基层治理体制，重新确定政府组织和社会组织关系的目标。
台湾地区的学术界对作为行政组织的村里组织和作为社会组织的社区发展协会，在基层治理中的组织互动和治理绩效的问题进行了深入研究。关于村里组织和社区发展协会之间的互动关系，台湾学术界认为，两者理想的状态应是一种功能互补、相互合作的状态，但在实际运作过程中情况却是多样的，或因领导者个人的意愿、政治考量，或因地方派系的介入，或因资源的争夺等因素，要看具体情况来决定是合作还是对立。关智宇认为，社区和村里理想的互动状态应当是合作的关系；修杰麟认为，设立社区组织的目的与基层领导人有着密切的关系，而两者的关系因领导者个人的意愿或是对立或合作；陈怡君认为，社区组织和村里组织因领导者个人的意愿而处于对抗的状态；詹秀员从社区权力网络结构的角度探讨了村里组织和社区组织的关系，认为组织领导人之间的关系对组织之间的关系有积极或消极的影响。台湾学术界对基层村里组织和社区组织在实际运作过程中的绩效问题的研究有着不同的观点，如，林瑞穗和林万亿认为，社区组织和村里组织的实际效能均不显著；张维彬认为，村里组织的效能显著，而社区组织的效能不显著。刘如伦认为，面对村里组织和社区组织自身的不足，以及面对两者在互动过程中所出现的种种问题，双方可以通过协商的方式划分权责，减少双方议题的重叠性，让社区居民分清社区发展与基层建设这两个概念；相关主管部门应居中调停或修改相关法令，以明确规定社会团体和村里组织的权限，并建立协商机制。
我国大陆和台湾地区都先后经历了现代化、市场化和城市化的发展阶段。尽管两岸社区建设和发展的背景、起点、内容和形式不尽相同，但都面临着基层政府机构与社区社会组织关系的变化和调整、社区公共资源的再配置、社区组织功能的转换和机制再造等问题的压力与挑战。台湾地区在城乡社区的组织体系重塑、功能转换、机制再造等方面首先进行了探索、实践，积累了较为丰富的经验。台湾地区的社区建设最有特色的是村里组织和社区发展协会之间所形成的“竞合式治理”的良性互动关系，这对大陆积极推进城乡社区建设有很大的启示作用，值得我们借鉴。
二、村里与社区发展协会：社区组织的功能定位
在台湾地区的农村，社区组织实体主要是属于行政编组的村里办公处和属于人民团体的社区发展协会，这种社区组织结构体现出鲜明的行政体系与社会体系相结合的特征，一方面，它保证了政府的各项政策能在乡村有力执行；另一方面，通过社区自治组织的功能发挥弥补了政府治理的缺失。
（一）使行政与自治衔接的村里
村里是台湾地区农村的重要基层组织，历经数次变迁后，被定为行政编组。台湾地区的村里因其“一方面辅助政府行政权的行使，另一方面则是推动地方自治工作，以减少政府的负担”，而成为名副其实的具有地方自治功能的行政组织。根据台湾地区的现行法律规定，村是乡级编组单位，里是镇辖和县辖的市级编组单位。基层政府在村里设立办公处，它是乡镇市区公所的派出机构，它的负责人由村里长和一名村里干事组成；村里长由村民选举产生，对村民负责，接受村民的监督，其本身不具备公务人员的身份，同时，他还要听从乡镇市首长的指挥、监督，办理村、里内部例行公务和乡镇市首长交给的事务，负责落实政令的实施、向上反映民意、服务村民，以及地方建设等工作，履行“村里联络人、意见反映人、基层工作服务者、政令宣传者”等职责。村干事是乡镇市公所下派到村里办公处的公务人员，负责完成乡镇市公所的行政任务，其职责是协助村里长完成服务民众的任务，完成乡镇市长下达的服务民众的任务，反映村民意见，调解村民冲突等。村里组织在基层治理中还承担着行政和自治的双重职责，主要包括行政、自治、服务和经济四大领域。村里组织的行政职责是，确保政府权力对基层社会的控制，使社区成为政府政策的输出终端；发挥沟通政府与民众的桥梁作用。村里组织的自治职责是，促进村里民众积极参与地方事务，促进地方自治的实现，弥补政府制度的不足，这是自下而上地巩固民主政治。村里组织的服务职责是，村里长要为村里民众服务，要代表村里民众的意志，反映村里民众的利益诉求。村里组织的经济职责是，整合社区民众的智慧和民间的各种资源，并将民间的各种资源与政府资源相结合，共同促进农村经济的繁荣与发展。
当前，台湾地区的村里组织实际上是基层治理中衔接行政功能和自治功能的组织实体。村里组织人员的设置，以及组织功能的定位都带有行政与自治相结合的色彩。这也使政府权力和社会权力在基层社会中的传递与互动具备更强的共通性和可交流性。村里组织的衔接功能主要体现在两个方面：第一，政府权力通过村里组织的内部运作与社会权力进行了有机衔接，这增强了政府的权威性，增强了行政权力的渗透能力，以及提高了村里民众对社区秩序、政府权威的认同度；第二，村里组织获得了政府和社会民众的双重合法性授权，它维护了政府权力在基层治理中的存在，扩展了社会自治的空间，因此，村里成为两者合作、沟通和协同治理的重要组织载体。
（二）嵌入治理格局的社区发展协会
社区发展协会也是台湾地区发展中重要的基层组织，它的定位由最初的“准行政角色”转变为具有法人地位的人民团体。1991年，台湾地区内政部门颁布了《社区发展工作纲要》，该《纲要》规定，成立社区发展协会，将其界定为人民团体，并赋予它公共设施建设、生产福利建设和精神伦理建设三大组织功能。一般来说，社区发展协会是由会员大会、理事会、监事会等机构，以及社区活动中心的社区理事长、总干事等人员组成；它所覆盖的社区范围是依照本地的文化发展历史等因素，由社区所属的乡镇市主管机关划定。社区发展协会所具备的功能也体现了行政组织与社会组织相协调的特点，它所具备的功能涵盖了政治、经济、社会福利等方面。社区发展协会的政治功能是，发挥社区发展协会的民间团体的优势，弥补政府组织的不足；通过社区居民参与社区各项事务，来增强社区居民的社区是居民生活共同体的观念；增强社区居民宣传和执行政府的政策的职责。社区发展协会的经济功能是运用社区各种资源，并结合政府投入的资源，促进地方的建设和发展。社区发展协会的教育文化功能是为社区居民提供学习成长的机会，以体现社区教育的功能，将居民融入社会生活的秩序当中，提高居民精神生活的质量。社区发展协会的社会福利功能是通过社区组织来承担社区更新的责任，承担满足社区居民福利需求的责任，弥补政府福利资源的不足。台湾地区的“社区政策越来越重视以社区发展协会为福利推动基础”，使社区发展协会更能发挥基层组织的特性和优势。
社区发展协会尽管被界定为人民团体的组织性质，但实际上它是被嵌入了政府行政力量的一种基层组织实体。这种嵌入性特征主要体现在两方面：一是在社区制度变迁路径和运行规则中的嵌入，社区发展协会虽然被定位为人民团体，但是地方政府仍然控制着社区的制度变迁的路径，并安排社区组织的运行准则；二是在组织资源中的嵌入，也就是说社区发展协会虽然拥有自身的资金来源，但这种内生性、社会性资源不足以维持其有效的运转，仍需政府部门的大力扶助和资源投入，而社区各项业务属于社会事务的范畴，政府机关每年都会拨发社区发展的专项经费，用于社区发展事务。这种嵌入式的治理形式，并不意味着由政府的行政力量来主导社区组织的发展，也不意味着政府的行政力量直接介入基层社会组织的发展过程中。社会组织仍然保持着相对的自主性和自由度，日常事务仍然保持着相对的独立性。政府行政力量通过嵌入社会组织来维持社区秩序和社会稳定，使基层社会组织的自主发展和政府的协调指导恰当地结合起来，形成政府基层组织持续互动的制度化渠道，从而加强政府组织的权威性，以便减少政策执行的各种阻力。
三、“纵向竞合式治理”：组织共生与资源导入
台湾地区的社区组织实体的设置，体现着政府组织与社会自治基层组织互动模式的多样性，呈现出一种“竞合式治理”的特征（见图1）。台湾地区的“竞合式治理”就是行政组织和社会基层组织在自治的场域当中既合作又竞争的情况。不同的互动方式又对台湾基层治理的绩效产生不同的影响。这种组织既竞争又合作的情况，主要体现在政府组织与村里、与社区发展协会之间的互动之中。一方面，无论是政府组织还是基层治理组织实体都存在着缺陷，无法独立承担社区治理的各项事务，需要相互合作，共生共长；另一方面，政府权力和社会基层组织自治权力所固有的矛盾和张力，使得两类组织之间的竞争不可避免。
从上级政府组织与村里组织的互动关系来看，两者之间的合作，主要体现为村里组织作为行政权力和自治权力的衔接体，使两种性质不同的权力在社区内实现有效的转换。具体来说，政府组织的公共政策向下通过村里组织转换后，以自治的形式间接地在基层社会组织中实施，而社区自治事务则通过村里组织又向上转换为具有行政性质的公共事务。在这一过程中，村里组织成为台湾地区社区内行政权力和自治权力的“装置器”，成为“官民合作”的组织实体。从竞争的角度看，上级政府组织和村里组织之间的互动，主要体现为村里长角色的冲突，以及村里长与村里干事之间的冲突。村里长由选民选举产生，他在反映村民利益诉求的同时，还要接受乡镇市公所的监督；另外，他还承担着“下对上与上对下”即上传下达的双重职责，这种双重身份容易使村里长的民选角色和行政角色这两种角色的边界不清，甚至容易引起角色的内在冲突，不利于村里长作用的发挥。村干事作为乡镇市公所的下派人员，其职责与村里长有很多重叠之处，“村里长与村里干事的任务和目标虽然一致，但因双方权责划分不清，导致时有冲突情况发生，影响村里组织功能之发挥”。 由于两者都承担着协调和解决社区居民各种利益和生计问题的责任，极易造成政府政令执行效率低下，以及村里长的行政作用不能得到充分发挥等问题。
从上级政府组织与社区发展协会之间的关系来看，社区发展协会作为行政力量嵌入基层组织之中，它在保持自身的行政力量及其影响力的同时，也担负着强化社区自治能力的重要责任。在此意义上，政府组织需要通过社区发展协会来建构多元的社区治理形态，以此弥补政府运作的不足，并通过制度的导入和资源的供给实现政府施政的目标，以便保持基层社会的稳定，从而自下而上地实现民主政治建设的目标。社区发展协会在与政府组织合作过程中，获取了稀缺的建设经费和各项制度规则。两者的竞争表现是，在竞争性选举制度的推行下和地方派系的介入下，社区发展协会的自主性受到了冲击，并逐步异化为社区政治人物经营基层网络的平台。政府投入社区的各项建设资金在分配过程中，往往会产生政治交易，即政治人物以地方建设经费为诱饵，迫使村里长或理事长在基层选举时充当“桩脚”，以控制基层选民的投票倾向。换言之，不少社区发展协会在政治人物选举的压力下，出现了“制度异化”，成为政治选举机器中的一环，其自主性在政治力量的作用下被扭曲和异化。
由此来看，在纵向层面，地方政府组织通过与社区组织的合作，提高政策执行的效率有了保障，同时，通过这种“民意集装器”充分而深入地了解了社区居民的意愿和需求；从政权巩固的角度来看，实现政府权力与自治权力的有效衔接，能增强政府的权威，使基于“国家视角”的政府政策与地方性组织资源有效地结合起来，提高基层治理的绩效，以实现社会稳定和有序治理的目标。台湾地区的社区组织，一方面，要获得地方政府的权力授予，以树立合法性权威；另一方面，还要获得社区发展所需要的各种经费和相关政策的支持。
在台湾地区的社区治理过程中，行政与自治相结合的控制方式在一定程度上有利于政府政令的实施和行政政策的推行。但在实际运行中，这种组织共生与资源扶持的方式，在一定程度上对村里自治权利产生了侵蚀，这不利于激发和动员社区民众的民主参与，社区自治在发展过程中受到种种限制。两者在功能和地域范围上的重叠，容易造成组织之间的竞争，出现社区的重复建设和资源浪费，从而影响社区建设绩效的提升。
四、“横向竞合式治理”：领导角色与治理绩效
“横向竞合式治理”模式是一种横向的组织竞合关系，它主要体现在三个方面：第一，由于村里组织与社区发展协会在地域范围上的高度重合，加之社区内生性资源的缺失，使两者在建设经费、人力资源等方面展开争夺，这可能导致行政网络关系出现畸形互动；第二，上述两大组织在性质上虽不相同，但对它们的功能定位却日趋同质化，同时，制度运行过程中的“异化”，也使两者在办理具体事务中表现类似，并可能导致两者在社区范围内出现争夺的情况；第三，两大组织在功能上的重合，则会给两大组织的领袖村里长和理事长带来角色的直接冲突，在选举中出现的恩怨和地方派系的介入加剧了两者的冲突与对抗。领导者之间的竞争，也可能会导致资源的浪费和资源利用效率的低下，还可能在资源争夺上产生激烈的冲突和对抗，甚至使组织异化为政治选举的机器。
村里长是村里组织的领导人，理事长是社区发展协会的领导人，两者在村里组织和社区发展协会的运行当中发挥着领导的作用。在此意义上，村里长与理事长的互动方式决定了两大组织之间的互动方式，“领袖通过自己的个人努力，形成某种类似制度变迁的方式”。影响村里长和理事长是合作还是对抗的因素是，两者是否具有共同的愿景，是否具有选举的竞争，是否具有良好的私人关系，是否属于同一派系等。另外，两组织之间是否共同争取经费，是否联合办理业务，是否使用共同的工作人员和活动场所等也是影响两者互动结果的因素。从总体来看，村里与社区发展协会之间的互动关系可以划分为以下四种模式（见表1）：
第一种模式，是“相互对立型”。村里长和理事长不是同一人，他们分别由不同派系的人物担任，二者属于相互敌对的政治派别；或是村里长和理事长存在政治利益冲突，即理事长为村里长选举败选者，在竞选失败后，成立社区发展协会以保持其政治影响力，作为再次竞选村里长的跳板，“从社区发展协会的成立背景来看……不是为了经费运用，就是为了利益取向以及权力对抗，这埋下了社区与村里长良性互动之障碍”，使社区发展协会成了村里长竞选战场的延续。在此互动模式下，一方派系为下次选举考虑，通过社区网络关系，积极动员社区居民参与社区的建设工作；另一派系则为了避免社区资源集中在另外的组织当中，往往会动员支持者抵制社区发展协会工作的开展，防止社区发展协会做大而威胁村里长。双方不但没有联合办理业务，没有共同使用工作人员和活动场地，反而会随时破坏对方的活动和建设，在削弱对方掌握更多资源的同时来扩大自己的影响力。由于村里组织和社区发展协会之间的对抗，一方面，会造成这两个基层组织支持者之间的对抗，这分裂了社会族群，不利于社会的稳定；另一方面，会造成基层组织建设资源出现重复利用或资源利用效率低下等问题。
第二种模式，是“互不干涉型”。在此模式中，村里长和理事长由不同的人担任，但是彼此之间不存在任何政治利益的冲突，而是各安其事，他们都把目标放在各自的政治职位上。村里长和理事长在治理理念和对地方发展的愿景方面存在着不同的看法，有着各自不同的经费来源，这在经费使用上不会产生冲突。由于地方派系之间的妥协，对两个政治职位进行了利益交换，使两者互不干涉。在此模式中，村里组织和社区发展协会两者的业务和两者所处理的问题基本没有交集，既不共同申请经费，也不共同联合办理业务，更不共同使用工作人员和活动场所；即使两者偶尔有所配合，但各自的业务也是无太大的关联。因此，此种互动模式虽然不会加剧村里组织和社区发展协会制度安排中所存在的问题，但是对于解决运作环节中的资源、功能等问题的并无裨益。
第三种模式，是“选择合作型”。在此模式中，村里长和理事长由不同的人担任，双方往往不存在严重的政治利益冲突，也不存在政治职位上的竞争，双方可能在政治理念和地方发展愿景上存在着一定程度的交集现象，但是他们的互信关系尚未建立，彼此都有戒备之心。在此情形下，村里组织与社区发展协会之间是否选择合作，这要取决于活动的性质是否对他们各自有利，活动的内容是否被他们各自的成员所接受，活动的对象是否覆盖本方成员等因素。在此互动模式下，当双方选择合作时，有利于避免建设资源的浪费，提高资源利用效率，还能在一定程度上解决两个组织所存在的功能上的重叠等问题；但两个组织都选择不合作时，不会诱发或加剧制度安排中所存在的角色和功能问题。
第四种模式，是“相互合作型”。在此模式中，有的时候村里长和理事长同为一人，同一个人是两个组织的核心人物。有的时候村里长和理事长虽然是由不同的人担任，但是两个组织在政治选举上尚不存在竞争的情况，而且具有相同或相似的政治理念，都有促进地方建设和服务基层民众的愿望。还有的时候村里长和理事长关系良好，两者具有亲戚关系、夫妻关系，或者是属于同一派系的人员。当村里长和理事长属于同一个地方的政治人物时，该政治人物得到了充分的政治授权，成为基层治理当中的核心人物，他既可以通过村里组织申请经费，也可以通过社区发展协会向各政府职能部门申请资金，他成为基层资源的掌控者，并能够集中资源统筹安排，促进基层建设。当村里长和理事长具有相同理念或关系良好时，他们亲密合作，或是两者在办理业务时各有侧重，互不冲突；或是在办理大多数业务时都能彼此接受，并共同办理相关业务，共同使用工作人员和活动场所，从而达到事半功倍的效果。在此互动模式下，村里组织和社区发展协会在运作中出现的种种问题，能够得到妥善的处理和有效的解决。
五、结 语
从上述分析可以看出，台湾地区的村里组织和社区发展协会之间所形成的不同类型的互动模式，会对基层治理的绩效产生不同的影响。“相互合作型”模式有利于解决两个组织所存在的功能重叠等问题；而“相互对抗型”模式则会加重这些问题。基层政府组织和社会组织之间的合作，一方面，可以实现“官治”与“自治”的有效结合，也可以实现行政权力和自治权力的有效衔接，还可以发挥两种权力的叠加效应；另一方面，组织之间的竞争可以使社会元素贡献于社会的共同利益，形成并维持一种互惠结构，这可以促使治理主体必须表达公民的偏好，从而能更恰当地确定服务的边界范围，以争取公民的认同和选择，“交叠的地方政府格局可以给他们（公民）发泄不满的渠道，他们可以到具有交叉管理权的官员那里去表示抱怨”，增加组织的表现机会，使之在提高地方政府相关政策的执行效率和强化政府权力的同时，在很大程度上能够促成社区社会组织的快速成长和社区自治空间的迅速扩展。这为大陆的城乡基层治理和社区建设有很大的启示作用，值得我们借鉴。
第一，构建政府组织和社会组织协同治理基层社会的格局。党的十八大报告指出，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，在城乡基层治理和社区建设中，政府与社会的组织主体两方都不能偏废，既要保持政府机构与社会组织相对独立，使两者边界清晰、权责明确，还要鼓励和促进组织之间的协同合作、良性互动，避免和消解组织之间的无序竞争和冲突。在政府组织和社会组织的“双轮驱动”下，整合各方的资源和优势，共同促进城乡基层治理和社区建设绩效的提升。
第二，建立和完善基层治理多元化的参与模式和多元化的利益表达机制。多中心的治理已成为基层治理的主要发展趋势之一。“无论是城市还是乡村，基层治理不仅强调政府和行政的力量，也注重调动社会参与，发挥农民协会、社团组织及志愿者组织的作用”。大陆的基层治理主要是依靠政府组织进行管理，没有形成社会组织介入的多中心治理模式。在面临新的情况时，“政府不再是社会的唯一管理者，它必须依靠市场机制、众多非政府组织、广大民众来共同管理社会公共事务”。基层治理组织的多元化，可以为城乡居民提供更为多元化的参与机制和利益表达机制，为政府与公民之间提供多元化的沟通渠道，缓解政府与公民之间直接出现的冲突。
第三，建立良性的乡村组织互动机制。乡与村之间的权力分配对基层的有效治理起着重要的作用。台湾地区乡村组织关系体现出一种双轨制的特征，这种双轨制的乡村组织权力分配关系既体现在行政与自治的关系上，又体现在行政体系和社会体系的关系上。行政与自治相结合，既有利于国家政策的实施，也有利于保障村庄自治事务的自主性；而行政体系和社会体系的结合，既有利于保障国家权力的权威性，也有利于将社会组织纳入基层治理的轨道上来，培养基层民众的参与意识和参与精神。因此，在基层治理转型时期，大陆基层治理应该进一步完善乡村组织权力的分配机制，进一步明确行政与自治之间的关系。此外，在推行农村社区建设过程当中，也应当重视社区组织在基层治理当中的功能和作用，以弥补村民自治组织功能的不足。
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