孙荣 人民论坛·学术前沿2015年02月16日
【摘要】近年来，我国基层社会组织蓬勃发展，在政府的培育支持和自身努力下，发展质量稳步提高，在维护社会稳定、提供公共服务和促进科教文卫事业发展等方面，充分发挥了自身作用，成为社区建设和治理的重要参与者。但是，由于绝大多数基层社会组织尚处在培育和发展阶段，在实践中还面临着一些问题，如缺乏足够的公信力、获取资源的能力较低、内部管理制度不健全、与社区内其他组织的关系有待理顺等。因而必须从组织自身和政府管理两方面入手，切实提升基层社会组织参与社会管理的能力。
【关键词】基层社会组织 社会治理 社区建设 自组织能力 社会稳定
伴随着经济社会的发展和民主化进程的加快，社会组织在各领域内广泛兴起，在社会治理格局中扮演了愈来愈重要的角色。新一轮政府机构改革和职能转变，也为社会组织的发展提供了前所未有的契机。而基层社会组织，作为基层社会管理的组织化形式，已成为社区建设中最具有社会性、自治性和包容性的组织载体，是党和政府联系人民群众与市场经济的桥梁和纽带。但另一方面，近年来迅速增多的社会组织，特别是基层社会组织，虽然有参与社会管理的强烈愿望，却由于获取社会资源的能力较低、缺乏社会公信力等原因，无法有效发挥作用。对基层社会组织而言，如何有效提升自身参与社会管理的能力成为当前面临的迫切议题之一。
基层社会组织参与社会管理的现状和成效
第一，基层社会组织蓬勃发展，数量与质量稳步提高。城市基层社会组织是社会组织中最低的一层，是指在城市社区范围内，以城市居民为成员、以一定地域为活动范围、以满足其成员的不同需求为目的、由基层群众自主成立或参加的从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动，具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性、服务性及区域性的社会团体和民办非企业单位。①②
目前，各地已经发展出一批成熟的基层社会组织。依靠政府的培育扶持和自身努力，这些社会组织的发展质量稳步提升。具体表现在：一是内部管理逐渐完善，组织运营效率不断提高。成熟的基层社会组织设有人力资源部、财务部等管理运营部门，组织结构完善。另外一些组织则通过外包的方式将运营管理交付给第三方机构，如上海市长宁区“凝爱公益”将人员、财务管理外包出去，自身则集中于服务项目的完成，节约了资源，并提高了项目完成质量。二是专业服务人员增多。部分基层社会组织提供的服务，如居家养老、幼儿日托，要求服务人员必须具有一定的资质，而组织通过聘用具有专业资质的社工或鼓励已有员工考取资质，培养了更多的专业服务人员。三是群众对组织的服务满意度有所提升。这主要依赖于基层社会组织细致认真的工作和对群众各种需求的准确把握。例如，上海市长宁区“上海壹方社会服务事业发展中心”在为“老养残”家庭提供服务的初期，以为残疾人提供康复训练为主，但在服务中发现，这些家庭真正需要的是对残疾人的精神疏导和对家属的精神解放。组织便及时调整服务内容，在帮助残疾人走出家门的同时，也让家属拥有了自己的休息时间，得到服务对象的一致好评。
第二，基层社会组织的作用与功能不断提升。基层社会组织所具有的非政府性、非营利性、志愿性、服务性等特征，使其在社区治理中具有独特的优势。主要表现在：
一是维护社会稳定。一方面，与政府部门相比，基层社会组织更加贴近民众，能及时发现民众的需求并作出回应，从而有效预防不稳定事件的发生。如上海市中致社区服务社为社区中吸毒、刑释解教以及“失学、失业、失管”青少年提供社会工作帮教服务，帮助他们融入社会、实现自我发展，降低了犯罪率，促进了社会和谐。另一方面，基层社会组织在社区矛盾调解中发挥了积极作用。如2009年，杭州市13个区、县（市）创新“枫桥经验”，在全国率先推行“和事佬”协会建设，以主动走访居民群众、主动调解社区群众纠纷为己任。当年全市社区（村）建成“和事佬”协会2900余个，主动化解和协助调解民间纠纷7880余件，使老百姓的矛盾化解在基层，承担了政府维护社会稳定的部分职能。③
二是提供公共服务。提供公共服务是基层社会组织承接的重要政府职能，而实现承接该职能的主要方式是公共服务购买。例如，通过近几年的实践，上海市逐渐形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式，范围涉及市、区县和街镇三级，并根据所在地区的具体情况制定服务项目。深圳市则是借助推进社会工作、社会工作人才队伍建设，逐步实现政府购买社会组织服务。具体来说，则是按照“多种渠道、整合资源”的思路，实施“三个一批”的办法分类培育基层社会组织，并通过政府购买或特定委托方式，建立财政主导的基层社会组织服务购买机制。④
三是促进科教文卫事业的发展。在城市的各个社区，活跃着众多群众性艺术团、体育组织和表演队，比如社区书画社、戏曲组、合唱团等。这些活动团队大多归属于街道办事处，并由所在居委会管理，通过自发地组织文娱活动，极大丰富了居民的日常生活，并促进了社区精神文明建设，同时也承接了政府促进科教文卫事业发展的职能。
第三，基层社会组织面临功能再造。在多元治理的背景下，已经有越来越多的基层社会组织意识到对组织功能的准确定位将深刻影响组织的可持续发展。基层社会组织的功能不应该仅仅是协助政府提供公共服务或是丰富社区群众的文娱生活，而是应该以社区治理主体的身份与政府、社区协作互动，积极参与到社区管理中去。从目前的实践来看，基层社会组织正面临着功能的转变：
一是主动承接政府转移的社会管理职能。除了更多、更好地承接政府委托购买的社会服务项目之外，基层社会组织应该进一步发挥主观能动性，承担起社区治理主体的责任，主动承担政府转移的社会管理职能，进而加快政府职能的转移和让渡，以实现现代化的公共治理模式。以权益类的基层社会组织为例，要在参与社区管理的过程中逐步获得政府和社区居民的认可，确立起在自身领域的权威地位，例如老年协会逐步承担起社区为老服务的职能，残疾人协会逐步承担起为残疾人服务的职能。
二是优化社区资源配置，提高公共产品供给效率。在城市社区中，沉淀着很多未开发的资源，比如有志于奉献社会的志愿者、社区中没有充分利用的硬件设施以及居民闲置的小额资金等。对于这些资源的整合和配置，政府往往应接不暇而社区居民又力量有限，而作为政府与社区居民间的桥梁，基层社会组织则可以以其深入的社会沟通、灵活的调整手段等优势，有效激活和促进这一过程。同时，基层社会组织通过对公共产品的分类，形成政府与市场的合理分工，从而建立起公共产品的多元供给模式，弥补政府和市场的不足，形成一种良性的竞争压力，使它们相互促进、相互配合，提高公共产品的供给效率。
三是应社区居民之需提供更加专业化的服务。满足社区居民需求是基层社会组织可持续发展的根本保证。目前基层社会组织能够基本满足社区居民生活服务和文娱方面的需求，但随着生活水平的提高，社会结构分化，社会问题不断暴露，社区居民对于教育（例如早教）、卫生（例如专业陪护）和法律（例如老年人房产纠纷）等专业性服务的需求增长迅速，而基层社会组织具备覆盖面广、来自社区和反应迅速等优势，更是能够通过其灵活的体制提供更加细致的服务。
基层社会组织在参与社会管理过程中面临的主要问题
总体而言，基层社会组织呈现出蓬勃发展的态势，在参与社会管理的过程中发挥了越来越重要的作用。但由于社会组织尚处于培育和发展阶段，在实践中还面临着一些问题：
一是基层社会组织缺乏足够的公信力。一方面，目前的一些基层社会组织还具有官办背景，在组织架构上与政府职能部门有所重合，部分人事安排也受制于相关政府部门，导致自身定位模糊，在提供公共服务时往往首先考虑相关政府部门的要求，偏离了服务居民的出发点；而“草根”性质的基层社会组织通常规模较小，在成立初期就缺乏明确的自身定位，服务范围和内容也不清晰，导致在提供服务时偏离居民的实际需求，难以获得公民的信任。另一方面，由于缺乏监管及组织自律能力较低，部分基层社会组织缺乏诚信意识，有不当营利行为，违背了基层社会组织建立的初衷，损害了基层社会组织的整体形象，造成社会公信力的流失。
二是基层社会组织获取资源的能力较低，过度依赖政府。社会组织要做到有效地承接政府职能，必须首先保证自身的可持续发展，而能否获取足够的资源，则是组织发展的关键。现阶段，基层社会组织面临着人力与财力资源的匮乏。
目前，多数基层社会组织日常管理及活动开展的资金主要来自政府资助和补贴、接受捐赠以及服务性收入。政府资助和补贴是基层社会组织的重要资金来源，不少组织一半以上甚至全部资金都来源于政府的项目购买。然而，随着政府改革的深入，政府迫于财政压力和职能转变，对于基层社会组织的财政补贴逐步减少，转而鼓励其自主创收；并且，由于社区居民对基层社会组织的服务需求日益增多，政府资助和补贴也越来越难以满足其生存和发展的需要。其次，尽管接受捐赠也是基层社会组织的重要收入来源，但实践中，限于我国居民平均收入水平、捐赠的税收减免措施不到位等原因，个人捐赠的比例较低；而企业捐赠选择的对象往往是社会公信力比较好的，能给企业带来回报（例如减免税、提升企业形象、增加销售额、彰显社会责任等）的社会组织，但目前基层社会组织发展程度参差不齐，大部分还规模较小且不成熟，因此获得企业捐赠的数量较小也很不稳定。此外，由于选择合作对象的条件严苛，来自基金会等机构和国外捐赠的数量也很少。最后，在基层社会组织的服务性收入中，通过向受益者提供产品或服务的会费收入占了相当大的部分，而除会费收入之外的营业性收入却非常少，这一点也成为制约基层社会组织发展的瓶颈之一。因此，如何解决资金短缺，提高组织筹集资金的能力是基层社会组织发展的一大难题。
缺少资金直接导致基层社会组织的工作人员薪资待遇水平较低，无法吸引专业的组织管理人才和专职工作人员。当然，财力不足只是导致组织人力资源匮乏的原因之一，基层社会组织还面临着志愿者缺失和专业人才培养体系不完善两大问题。目前参与基层社会组织的志愿者仍以退休或赋闲在家的老年人为主，成年人或青年学生的参与主动性和积极性并不是很高。究其原因，一方面是缺乏保护志愿者合法权益的相关法律法规，志愿者没有相应的保障；另一方面是基层社会组织缺少对志愿者的职业生涯规划和精神激励，难以提升志愿者的成就感。很多基层社会组织都面临着“社工人才矛盾”——经过系统培养、专业训练的社工专业大学毕业生往往不从事社工工作，而愿意从事社工工作的有志青年却空有热情没有技术。其原因一方面是专业人才薪酬待遇过低，另一方面则是大学生能够接触基层社会组织的渠道太少，对于社会工作的了解和认识不够。
三是政府还没有做到对基层社会组织完全放权，难以激发基层社会管理的生机与活力。目前，政府依然承担很多本可以交付给基层社会组织的工作，而一些交给基层社会组织的工作则得不到相关部门支持、不受落地单位欢迎。从政府自身来看，这种现象产生的原因主要有两点：第一，传统行政体制的惯性。在“强政府，弱社会”的传统体制中，政府的行政控制渗透到社会生活的方方面面，这种长期以来的行政控制使得政府在职能转移和权力下放的过程中，不自觉地加强对基层社会组织的控制，害怕在自己的管理范围外发生不可掌控的事情。第二，出于对自身声誉的保护。由于群众对基层社会组织的认识有限，往往认为政府部门一定比社会组织做得好；而在基层社会组织的工作不能使群众满意的情况下，群众往往还是会到政府部门上访，要求政府出面解决。于是，政府出于对自身声誉的保护，情愿自己掌控局面而不敢将职能转移给社会组织。
提升基层社会组织参与社会管理能力的主要途径
第一，政府间接扶持为主，直接扶持为辅。现阶段，我国的基层社会组织还处在孕育和起步阶段，因而，政府应继续坚持培育和发展的理念，为基层社会组织的成长提供必要的扶持，但应该注意以间接扶持为主，直接扶持为辅。一是在管理上，政府应由直接管理逐渐转向间接管理。在这一点上，上海市的社会组织孵化基地就是很好的尝试。目前，上海市共建成18家社会组织孵化基地，覆盖全市主要行政区。在孵化基地内，有效的孵化机制及专业的开发项目，保障了基层社会组织的顺利起步和成形。例如长宁区社会组织创新实践园通过发挥公益性社会组织孵化基地、社会组织创新型人才培养基地、公益服务资源有效整合基地和承接政府转变职能项目基地的作用，实现了对辖区内社会组织的指导服务、孵化培育、引领示范、人才培训、联动互助和项目对接功能。在此基础上，政府应扩大孵化基地的推广力度，并鼓励区县政府向辖区内的孵化基地注入资金，加强孵化基地的基础设施建设，充分发挥孵化基地的枢纽作用，通过“组织带动组织”，促进基层社会组织的发展。二是在资源上，政府应由直接提供为主逐渐转向间接提供为主。目前，社会组织参与政府购买的实践已经在很多地区有效展开，公益创投也成为各地探索政府购买服务的新方式。在继续推行的基础上，政府应更加注重发挥引导作用，吸引企业、公众等多种社会力量的参与，提供更多的人力和资金。在公益创投形成一定的运行机制后，政府应逐渐退出主导地位，使企业和公众成为资源提供的主体，从而避免基层社会组织对政府资源的过度依赖。
第二，完善并落实税收优惠政策。现阶段，我国对社会组织实行的税收优惠政策之间存在诸多矛盾。2007年发布的《中华人民共和国企业所得税法》第26条第四款规定：符合条件的非营利组织的收入免收所得税。2007年12月颁布的《中华人民共和国所得税法实施条例》（第84条、85条）和财政局与国家税务总局《非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》作了限制规定，把“符合条件的非营利组织的收入”限定为“非营利组织的非营利收入”，并且只有5项非营利收入才能免所得税。这些规定相互冲突，影响了社会组织享受税收优惠的权利，使税收反而成了社会组织发展的负担。因此，要完善并落实税收优惠政策，使基层社会组织真正有能力去参与社会管理。应明晰基层社会组织与营利性组织的本质不同，营利性组织的根本目标是获取利润，而社会组织的非营利性决定了其利润不进行分配，但这并不等于社会组织提供的服务完全免费。公益活动是社会组织的核心活动内容，但为了保障组织的可持续发展，有时会对某些服务进行适当的收费。因而，在不分配利润的前提下，应该建立社会组织服务收入减免税制度，使其服务收入能成为自身发展的保障资金。特别是对于社会组织在政府购买服务中获得的项目收入，应制定针对性的政策，减免所得税。同时，要对基层社会组织进行直接减免或直接给予相关补贴，而不应该采取事后补助的方式，以确保税收优惠能真正落到实处。
第三，放松管制，完善准入及撤销制度。我国对社会组织实行双重管理体制，登记注册门槛高，使得一些社会组织找不到业务主管单位，被迫到工商管理部门登记注册为企业法人。这部分社会组织仍然不以营利为目的，以公益性活动为主要活动方式，却要按照企业法人的标准缴纳税收，无法享受到社会组织的税收优惠，限制了社会组织的发展，制约了社会组织功能的发挥。对于这部分社会组织，政府应该进行梳理，并采取适当措施，撤销其在工商部门的登记，使之回归到民政部门登记注册。政府应该坚持培育和发展基层社会组织的理念，进一步放宽登记条件，降低准入门槛，简化登记程序，并将业务管理权下放至社区居委会，对达不到登记标准的基层社会组织，鼓励其在街道及社区居委会进行备案，由居委会实施有效管理。另外，政府也需要完善基层社会组织的撤销机制。完善的社会组织管理制度体系应包括社会组织的准入机制、监管机制和退出机制。撤销登记既是监管机制的一个重要部分，也是启动退出机制的一个主要环节。⑤完善社会组织，特别是基层社会组织的撤销机制，应明确清算主管机关，并落实清算资金。通过制定相应的规章制度，明确规定基层社会组织撤销后的清算主管机关，而不仅仅是“指导”、“有关主管部门”之类的模糊规定。同时，应完善清算操作程序，规范基层社会组织的清算行为。
第四，加强基层社会组织自身建设，增强其可持续发展的内在动力。基层社会组织要实现可持续发展，必须从自身出发，坚持需求第一的原则，把居民的利益放在首位，并满足他们的实际需求。一是基层社会组织应进行准确的自身定位。基层社会组织由于接近社区居民，贴近居民生活，可选择的服务范围广、种类繁多，包括为老年人服务、医疗保健、帮困助残等诸多方面。如果定位不明确，试图包揽社区服务各个方面，就会造成广而不专的情况。社会组织需要明确自身的服务宗旨、服务范围和服务内容，并在实践中逐步形成规模和优势；在提供服务时对准社区居民的需求，满足其实际需要，以获得居民的长期信任和持续支持。而政府在向社会组织购买服务时，也须注重社会组织的专业性和服务能力。精准的服务领域和专业化的操作是社会组织获得政府认可的必要条件。二是基层社会组织应完善内部治理结构，制定规范的规章制度。对于规模较大的社会组织，可以借鉴营利性组织的管理理念和方法，设立法人治理结构，使组织各部门实现分工合作、相互制约。对于规模较小的社会组织，则应该形成最基本的直线型组织结构，实行垂直领导，做到责任分明，命令统一。另一方面，社会组织应该制定规范的规章制度。在人力资源管理方面，应根据组织发展战略的要求，制定人力管理章程，细化到招聘、培训、薪酬、绩效等每一个环节，并注重社会组织对人员要求的特殊性，避免人力资源配置时的无序状态。在财务管理方面，应建立财务管理制度和信息公开制度，对财务结算、税务缴纳、票据使用和资产管理等方面进行严格控制和管理。按照《民间非营利组织会计制度》的规定进行会计独立核算，并明确资金使用途径。同时，社会组织需要定期将财务状况向社会公开，并主动接受业务主管单位和社会公众的检查和监督，确保资金管理透明、可信。
第五，建立基层社会组织多元化的筹资渠道。多元化筹资渠道的基础是基层社会组织建立透明的财务管理制度，使社会公众了解资金的使用情况，从而赢得社会公众的信任。建立多元化的筹资渠道，根本原则在于充分利用各种社会力量，摒除过分依赖政府的观念。而多元稳定的资金来源，也是社会组织获得独立主体地位的关键因素。首先，基层社会组织的服务面向社区居民，可以在社区居委会的协助下，考虑以捐赠的形式寻求社区居民的资金支持。居委会作为居民进行自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，在长期实践中已经得到了居民的广泛认可。基层社会组织在社区内进行公益宣传，并联合居委会发起捐赠活动，可以提高居民的反响度，并募集到更多的资金。其次，基层社会组织应加强与企业的合作，实现“双赢”。一方面，可以通过服务项目冠名，与企业开展短期合作。社会组织根据自身不同的服务内容，确立不同的目标企业，公益项目资金由企业提供，项目具体运转则由社会组织负责。另一方面，考虑与企业建立长期合作机制，获取企业稳定的资金支持。这需要社会组织把自身的非营利性和企业的营利性巧妙结合起来。在短期合作的基础上，基层社会组织可以把成效高、受益面广的公益项目发展成特色项目并定期开展，通过该项目的社会影响力提高企业的知名度，吸引企业的长期关注和投入。再次，基层社会组织应加强与各种基金会的合作。利用基金会的募捐平台，组织可以获取更多的社会捐款，同时在基金会的协助下，保证资金使用的透明化、规范化。以上海市为例，根据上海市社会团体管理局基本业务统计数据，截至2013年底，上海市注册登记的基金会共有152家。其中，多数基金会已经走上了专业化的运作道路，具有较强的社会影响力。例如创立于1989年的上海市儿童健康基金会，专门为儿童健康事业公募资金，对儿童健康基金进行管理，并配合各级政府部门，服务和推动上海市儿童健康事业。该组织在特困家庭病患儿童医疗帮困救助以及儿童健康知识宣教、服务咨询、资助公益性课题等方面进行了不懈的努力，取得了良好的成效。创立20余年来，儿童健康基金直接受益儿童已达14万人次。
第六，制定完善的人才引进、开发策略。目前，缺少足够的专业人才是制约基层社会组织有效参与社会管理的因素之一。要提高获取人才资源的能力，必须从引进和开发两方面入手。一是完善基层社会组织的人才引进机制。一方面，在获取了足够的资金支持之后，适当提高社会组织从业人员的薪资待遇，以吸引专业的管理人员。在此基础上，激励他们追求自我实现，留住和持续吸引专业管理人才，促进社会组织向专业化转变。另一方面，充分发挥志愿者的作用，弥补专业人才的不足。基层社会组织应利用高校教育资源，与相关高校建立协作关系。这样不仅能为大学生提供社会实践基地，也可以吸引优秀的大学生在毕业后直接投身到公益事业中，拓宽社会组织的人才获取渠道。二是完善基层社会组织的人才开发机制。社会组织尤其是处于发展初期的基层社会组织，要特别注重对组织成员的培训，可以通过接受相关机构培训、到其他组织观摩交流等途径，提高组织内部成员的服务水平与技能水平，从而推动组织走向专业化和品牌化。同时，社会组织还可以充分利用各地形式多样的孵化基地所提供的学习机会，对组织成员进行战略规划、组织治理、财务管理、公益创投指导等多方面的辅导培训，定期通过大班讲座、小组讨论、一对一指导等形式提升组织成员的理论和实践能力，进而促使基层社会组织尽早具备市场竞争能力，在参与社会管理时脱颖而出。
（本文系国家社科基金重点项目“建立健全政府向社会力量购买公共服务机制研究”的阶段性成果，项目编号为14AZZ011；同济大学经济与管理学院硕士研究生刘丽是本文的共同作者）
注释
①陈为雷：《新时期基层社会组织能力建设研究》，《中国城市经济》，2011年第10期，第360～361页。
②廖益光、李静：《社区社会组织提供公共服务的困境及对策分析》，《传承》，2011年第6期，第50～52页。
③赵伯艳：《推进社会调解组织参与社会矛盾化解——基于几个案例的分析》，《社团管理研究》，2011年第11期，第25～28页。
④赵立波：《完善政府购买服务机制 推进民间组织发展》，《行政论坛》，2009年第2期，第59～63页。
⑤邵兴平：《社会组织撤销登记相关法律问题浅析》，《社团管理研究》，2008年第8期，第43～46页。
On How Social Organizations Can Become Part of the Innovation in Grassroots Governance
Sun Rong
Abstract: In recent years, China’s social organizations have seen vigorous development. With government support and due to their own efforts, the quality of their development steadily improved, which enabled them to play a major role in maintaining social stability, providing public services and promoting the development of science, culture, education, and healthcare, and become an important participant in the community development and governance. However, the vast majority of grassroots social organizations are still in the early development stage, hence they face some problems, such as the lack of credibility, weak access to resources, imperfect internal management system, and unclear relations with other organizations within the community. Therefore, we must approach the whole issue from their own problems and government administration, so as to effectively make the grassroots social organizations become better able to participate in social management.
Keywords: social organizations, social governance, community development, self-organizing capability, social stability
【作者简介】
孙荣，同济大学经济与管理学院公共管理系教授、博导。研究方向为行政管理理论与方法、城市治理与社区发展。主要著作有《Spontaneous or Constructed Neighborhood Governance Reforms in Los Angeles and Shanghai》、《社区共治：合作主义视野下业主委员会的治理》、《困境与出路：“摇号”政策应对城市公共资源分配难题》等。