郑风田  人民论坛 2010年第1期

　　其实寻找基层支撑点的背后就是寻找一条适合现在基层经济社会新情况的治理模式。通过有组织、有计划的劳动力转移，促进地区工业化和城市化发展，提高地区竞争力。
　　乡派、村治与县政难以适应我国拥有庞大农村人口的现实其实寻找基层支撑点的背后就是寻找一条适合现在基层经济社会新情况的治理模式。取消农业税以后，许多基层政府悬浮起来无作为或者不作为。如何正确定位我国基层治理模式？过去提出的乡派、村治、县政观点都难符合中国治理的实际，需要重新设定。
　　乡派观点认为乡村治理结构应实行“县政、乡派、村治”，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。乡派观点可以解决目前乡镇机构膨胀问题，但却忽略了中国农村人多事杂的基本现状。
　　村治观点主要从基层民主和自治的角度出发，认为可以通过民主选举的方式形成有利于社会发展的公共意志并处理好乡村公共事务，应该在村民自治的基础上进一步扩大乡镇民主，把农村的社会管理交给基层自治政府，强化自下而上对乡镇行政的监督，从而在农村建立广泛自治的治理结构。该观点忽略了农村基层治理结构所承担的重要的经济和社会管理职能，在经济基础尚且薄弱的农村，国家不可能把农村的发展一放了之，尤其在缺乏民主土壤的传统乡村社会中，人们需要对完全自治后其它黑恶势力是否会乘虚而入保持警惕。
　　县政观点可以称为废县、虚县。废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到“全国一片‘市’”，其实质是变相实现地方政府四级制，在我国也难走得通。基层治理结构的改革与当地经济发展要求结合起来，不能忽略经济因素在治理结构改革中的基础作用。
　　基层治理结构的创新要从地方经济发展的角度来考虑，综合各方面的意见，未来基层县乡村合理的治理结构应该是：“强县政，精乡镇，村合作”。通过强化县级政府的经济管理职能，建设经济辐射能力强的小城镇体系和发展村庄内部的合作经济实力，对县乡村的发展进行合理分工，可以有效带动农村经济的发展。通过并乡精镇，完善县以下的小城镇体系，并在小城镇的基础上改革乡镇政府。在农村社会自治的基础上，提高农村的经济合作能力，增强农民与市场之间的联系，避免集体经济弱化下所带来的种种弊端。

“强县政”与县域经济发展：打造真正的强县域经济

　　如何强县政？主要应该实行“扩县强权”，减少行政环节，提高县域经济竞争力，统筹城乡经济社会管理功能。
　　作为中国国民经济的基本区域单元，县域经济是城市和农村、城镇经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，是国民经济中相对独立的子系统和支撑点。县级政府是国家在农村的基层政权，把国家和省市级政府的意志与农村联系起来，通过整合优化资源配置推动本区域经济的发展。在市场经济体制下，县级政府充当市场的“守夜人”，主要职能在社会管理和公共服务领域，管理模式从“控制型”向“服务型”转换。县级政府通过提供科学、合理的公共品服务，为企业、农户等微观经济主体营造良好的经营环境，推动所辖城区和农村经济的发展。政府公共服务能力由政府的效率和有效性来体现。
　　但在目前的体制下，县级政府提供农村公共产品和服务，塑造良好的市场软环境的能力却每况愈下。受高度集中的官僚组织结构的制约和影响，当前县级政府实际上很难有效地执行市场化的职能目标与任务。整体的组织能力与转型社会的政府职能要求之间尚存在着一定的差距，特别是在政府影响能力、政府自组织能力和政府执行能力方面还存在着相当的不足和缺陷。县级政府自组织能力的缺陷，从根本上讲源自于传统计划管理下组织模式的畸形约束。
　　县级机构改革是整个基层治理结构的重心所在，必须改变县级政府“责任重大，权限不够”的状况。县域经济是一个统一发展的经济体。从历史来看，“以农稳县，以工富县，科教兴县”是改革开放以来县域经济社会发展的主要经验总结。随着县域经济的发展，主导产业的更替和产业结构的演变成为经济增长的主导力量。中国的县城经济一般发育相对成熟，具有比较便捷的交通通讯联系，经过发展能够形成主导产业并迅速增长，使其成为该县域经济的增长极，并通过一系列的溢出效应带动本区域的经济发展。同时，由于农业生产的特殊性和传统农村社会的保障功能，还有相当严重的隐性失业问题。随着工业化和城市化的发展，剩余劳动力转移成为县城人力资本的重要来源。如何扩大县城的可容纳就业人口数量成为制约该地区经济发展的关键问题。

精乡镇与小城镇带动乡村发展：重点把乡镇打造成经济发展的中心

　　多年来我国乡镇机构的职能呈现出“越位、错位和缺位”并存现象，还有“有限权力、无限责任”的困境，上级的各个“条条”都可以干预乡镇运行。而我国乡镇长长期处于“什么都管，什么都管不了”的困境，出了事，都得乡镇长来承担，而一旦想真正地去管了，发现什么都难指挥得动。同时乡镇与县、村的关系也是很复杂的。
　　过去的乡镇改革一直在“撤乡并镇”上打转转，思路一直打不开。我觉得这样做是极其危险的。我国目前乡镇的人口数目庞大，过多地撤乡并镇，使许多农村的情况难以被政府掌握，容易出大问题。未来应该走出撤乡并镇的怪圈，有重点地选择一些乡镇大力进行建设，使一个县域范围多几个经济发展中心，以此带动农村的发展。目前的县域经济是县城所在地一花独放，达不到带动整个县域经济发展的目的，未来应该百花齐放，重点建设小城镇，主要是乡镇小城镇，使农村经济有更多的中心来幅射。
　　乡镇政府作为国家权力在乡村社会的最后一级，直接与农民发生利益关系。当前乡镇一级建制不仅不能废除，乡镇政权还应强化：我们应该形成新的社会发展观，并由此来重新确立农村发展战略、重新定位乡镇政权的职能。
　　目前我国乡镇治理的角色困境主要包括： 乡镇规模过小，经济辐射能力差 ；县、乡镇的经济缺乏分工和合作；不同级别政府事权、财权分工不合理；社会管理制度不完善等。
　　精乡镇关键是提高小城镇的辐射能力。小城镇和农村协同发展关系着中国农村发展的方向和目标。农村城镇化具有聚集人口、产业、人才、资金、信息、服务的功能，实现信息、资金和技术的合理流动。因此，扩乡并镇，提高小城镇的辐射能力，可以有利于集中人力物力财力进行基础设施建设，加快经济增长极的形成，为统筹城乡经济发展提供强大的动力。
　　完善县域小城镇体系，提高中心小城镇质量，增强小城镇的经济集聚和辐射能力，是中国县域城镇化发展的重要思路。我国有2000多个县，每个县重点建设10个乡镇，每个乡镇吸纳1万农村人口，全国就可以减少农民2亿多人。这对提高我国城镇化以及形成县城经济都十分重要。

村域合作与村民自治：仅有选举是不够的，要以专业合作组织重构村民自治制度

　　目前村级的自治存在许多问题，村级政府不但缺乏完善的经济组织和管理制度，村民自治还缺乏有效的监督与制裁机制，“村务公开”、“一事一议”等制度缺乏实施的基础与动力，一些村规民约与现有法律条例明显不符等。
　　未来应该加强村域合作，就是以村社组织为经营主体，以村社地域为适度规模，在家庭联产承包经营的基础上进行资产整合的生产经营。作为中国农村的地缘社会组织，村社必然将在很长的时间内继续存在，尽管向现代产业社会转型打破了传统村落共同体的农业生产、生活和社会规则，但农户之间形成的共同的文化信仰并没有被打破。村民可以通过不同的形式，在农户财产的基础上通过村域合作发展集体经济。以合作社的形式将农户之间联系起来进行分工协作，能够解决“小农户、大市场”的困境，有利于农户利益和农业产业化发展。发展村域合作，还可以通过农户之间的合作与分工，节省大量的农业生产的劳动时间，把农业剩余劳动力解放出来，向其他产业进行转移。通过有组织、有计划的劳动力转移，促进地区工业化和城市化发展，提高地区竞争力。
　　（作者为中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博导）