2014年10月30日 人民论坛网 于安
（作者为清华大学公共管理学院教授，中国行政法学研究会副会长 于安）
对法治真实性的基本度量，是普通社会成员的体验和认可。除了人身自由和财产权利不受违法侵害或者受到侵害时能够得到公正的国家保护，从业单位基层组织的依法治理就是他们最重要的法治需求。中共十八届四中全会关于法治的政治决议中对这一基本法治需求的回应，就是提出了“深化基层组织和部门、行业依法治理”。提出深化基层组织的依法治理，表明业已进行多日的这一工作远没有终结甚至不能完全令人满意，尚需要以更深程度、更宽内涵、更多形式和采取更切实措施继续和延伸。四中全会决议显然希望，法治不但将使国家政治更加清明经济环境有更大的可确定性和可预见性，更在于使基层普通民众也能够得到更多更的法治利益。司法改革的目标是让当事人在每一个案件中都能够体验到公平正义，基层组织依法治理的目标就应当是让上班族每一天都能够享受到法治的阳光，而不是基层单位负责人的言出法随和为所欲为。
基层治理法治化是法治获得权威的基本条件。人民能够体验到法治的存在享受到法治带来的利益，才能使人民真心地拥护法治改革。四中全会提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”对法治的拥护需要对法治原则的接受，需要有对于法治发展的曲折和法治本质的认识，但是普通公众对法治变革的判断主要来自于对法治的生活体验，尤其是在职业生活中的法治体验和感受。就像对物价上涨的判断一样，如果日常生活中吃、穿、用和出行基本生活需求的费用都在普遍上涨，就不能使他们相信关于物价水平稳定的判断。
基层组织依法治理，是法治建设中最困难的重大问题之一，也是最为艰难的政治改革措施。众所周知基层单位是抵制法治的传统力量最顽强的区域。这不但因为这个国家有着权力高度集中的历史，法治改革采取了自上而下推行方式，政策传递层次环节繁多，官员的法治执行力和认识力不足，更在于与共和国有相同年龄的单位制管理历史，业已形成了一种社会管理文化和一套单位管理制度。特别是国有企业事业单位内，领导与群众之间的界限仍然鲜明，排斥群众参与的决策体制刚性存在，单位内争议只能向主管部门申诉，而不能享受法院的司法保护。这套制度仍然受到保护，已经并在继续着制造有增无减的信访和走访，是影响社会稳定和社会和谐的重要因素。
上述单位管理制度是如此顽固以至于不情愿接受任何法治因素的进入，哪怕是是最低程度的制度化努力。例如中央教育部门提出高等学校应当制定章程，却遭遇严重的消极对待以致有力的抵抗，以至于上千所高等院校至今完成章程制定工作的仍然寥若晨星，更不敢预测制定以后可以实施的程度如何。公立高等学校集中了我国大量文化教育精英，学校领导人员更是精英中中等以上的精英人物。他们对待制定章程这种法人单位应有之义早该主动为之的立场足以使人失望不已。他们的工作虽然难得悠闲甚至比较辛苦，但是都乐此不疲欢快不已，许多人都宁愿放弃钟爱的专业在所不惜地进入这个行列，从不见他们对这一并非现代化的管理机制提出批评，除非他自己遭遇不公，更不见他们愿意依从法治来改变这一体制。这就是基层单位法治化面临的挑战和现实的条件。
正视现实应当是改革者的基本立场。真诚地推行法治就必须正视现实并关注它的历史根基。单位制度的顽固源于它的长久历史。1949年建国之初就开始了单位制管理进程，把高度组织化作为构建新社会的原则，要求把所有的民众组织在一个政治、经济和文化组织里面之中，当时的出发点是意图克服旧中国民众一盘散沙的状况。1956年以后的生产资料所有制改造、计划经济的普遍实行和匈牙利事件，单位制度就完整彻底地建立起来。公民的权利都是有领导的权利，享受的民主都是集中指导下的民主。民主集中制不但是国家的组织原则，而且普遍应用到全社会。单位制在“文革”中走入极端，每个工厂、农村生产对和学校都成为专政堡垒，与以前有所不同的是群众组织和后来的“三结合”组织成为决策机构。群众运动取代从属制成为治理方式。改革开放以后恢复了“文革”以前的组织体系，但是管理内容随改革开放发生了变化。农村的单位制现在已经近乎解体，家庭联产承包责任制、取消农业税、农民进城务工逐渐解体的主要原因。但是在城市尤其是在公共企业和事业单位，单位制度传统仍然继续保持，财务、人事、外事和计划生育仍然依靠原来的单位制度运行。尤其是纳税和计划生育都证明传统的单位制度确有管理效能。
国有企业事业单位管理层人员不情愿接受法治的原因之一，是因为享有自主权和决策自由度高，法治徒增束缚与责任。单位制的自由度达到有史以来的最高程度。改革开放以前，国有企事业单位是主管部门的附属品。单位内部实行成员制和层级制并列的制度，成员制使单位内部有理论上的民主管理制度，层级制度使单位管理层与单位成员形成上下级从属关系，或者领导与群众的关系。改革开放以后国有企业事业单位获得了单位管理的自主权。对于企业政府主要以投资人身份进行资产管理，一些企业还在所有制方面实行公私混合制后自由度增加。对于事业单位政府保留了独立举办人的地位，但是给予其越来越多的自主权。员工实行聘用制管理以后单位与员工变成了类似劳资关系那样的合同当事人关系。这样一来单位决策层就“悬浮”起来，一方面对政府因为自主权而独立，对于政府的干预可以用自主权加以拒绝或者抵制，另一方面由于原来的单位成员制解体，与单位员工只剩下聘用关系，相互之间关系仅仅限于合同规定事项。单位的职工代表大会和工会由于实行政治统一原则对决策层的影响很小。国有企事业单位的行政决策层，除了政治上的约束以外，非常缺乏法治意义的体制性约束。为改善这种情况，中央有关部门已经做出努力，先后发布了关于公立高等学校中学术委员会作用的规定和体现社会参与的学校理事会的规定。在基层组织法治化管理改革中，这些行政性规定应当上升为法律性规则。
基层单位法治化改革不但应当重视解决单位决策机构问题，决策层领导人员的任职条件也值得重视。把年龄作为选拔领导人员任职核心条件的现象继续存在于基层组织。似乎领导干部越年轻越好，甚至做出层层递减的年龄规定。这是一个倍受置疑和亟待继续改进的重大问题。由于实行任期制和退休制，年龄确实是一个前提性法定资格条件，但是不应当超越任期制和退休制规定的时间限度。否则就是对任期制和退休制度的严重滥用，对德才兼备原则的降低运用，也是对单位及其成员利益的漠视，所以应当置疑过度强调年龄条件的真实目的和这一目的的依据及其合法性。法律上对年龄的规定分别有民事法律和宪法行政法的目的。民法规定以年龄作为确定人享有民事权利的能力的依据，特别是确定人运用财产权的意志能力，包括对自己行为的控制能力和对法律后果的认识能力。宪法和行政法上主要是规定取得公民权的年龄和关于担任国家主席的年龄。某些行政法规定了特殊职业的就业年龄规定，规定的依据分别是身体上生理和智力与职业的适应性。根据现在的营养医疗条件对人的智力、体力和寿命保障能力来看，从事单位管理活动的大多数人的健康状况到达退休年龄时实际上都可以继续胜任，更不用说在此以前的年龄段年龄都不会对正常履行职务发生不利影响。
在法治不健全或者实际上作用很小，单位内部的制约体制实际作用也很小，但是上级授予的自主权比较大和单位决策权力高度集中的情况下，让缺乏社会经验和人生阅历的年轻人担任重要决策角色，不能不说是对单位和社会极其不负责任的制度安排。这种年轻人任职以后，主要工作取向或者改革取向大都是效率优先的，采取的措施大多忽视社会和谐后果，科学发展观对他们来说领悟起来确实很难。我们这个社会远不是仅仅依靠学历和学术成就可以治理好的。党的十八届中央领导集体业已对以前的干部年轻化政策做出了很大调整，基层单位法治化过程中应当根据中央的年轻干部政策在制度上加以落实。
基层单位的法治化改革，除了单位领导机构法律地位及其成员选拔以外，劳资关系应当是重中之重，不仅企业如此，提供公共服务的事业单位也应当如此，事实上目前公立高等学校普遍把人事制度作为学校改革重点。但是公立高等学校多数还是以领导面对群众的姿态进行决策，似乎不是特别清楚在聘用制度下用人单位与被聘用之间是平等的合同关系，决策机制也不再是领导班子提出后征求群众意见，最后由单位领导班子决定。根据今年七月一日起生效的《事业单位人事管理条例》和《中华人民共和国劳动合同法》的规定，凡是涉及聘用制的单位人事制度改革，都应当在学校管理层和受聘人员之间进行协商或者谈判，学校管理层以改革名义单方面改变单位人事聘用管理制度是违法的行为。
我们期待基层组织法治改革从国有企业事业单位做起，从改革单位领导班子及其领导成员做起，从改善劳资关系和保障职工权益做起。