吴理财 国家治理 周刊2015年1月
信息、知识、人才三管齐下，构筑“在村治理”新网络
恩施州是湖北省唯一的少数民族自治州，辖恩施、利川两市和建始、巴东、宣恩、来凤、咸丰、鹤峰六县。它偏处鄂西南，距离武汉600公里，全州403万人口散居在巫山山脉、武陵山脉、齐跃山脉三大山脉之间2.4万平方公里的高山地带上。针对当地农村交通不便、农民到乡镇和县城办事极其不易的实际情况，巴东县从2013年以来在各村建设“农民办事不出村”服务平台，实现了县乡村信息便民一体化。建始县近年来先后投资1500多万元，在全县100个村建起了“网上党员群众服务中心”，与实体化“村（社区）动员群众服务中心”同步推进，实现了“党建工作‘一键通’、党群服务‘一网通’、教育培训‘一站通’”，有效提升了农村基层党建工作水平和服务群众能力。这两个县的具体做法尽管各有不同，但在利用农村信息化建设提升服务群众能力与水平上却是一致的——将现代信息技术延伸到村庄，在村内搭建信息化便民服务平台，让信息网络代替农民跑腿，切实解决了农民出村办事难的现实问题。
恩施市近几年来在积极探索就地城镇化等方面走在了全州前列，随着新型城镇化步伐的加快，逐步涌现的社会矛盾和纠纷也亟待化解。为此，恩施市首先在龙凤镇进行了“律师进村、法律便民”试点，组建法律顾问团队，安排专人定期到村“法律诊所”接待来访群众，提供法律咨询，协助指导、参与人民调解，在摸清群众法律需求的基础上，有针对性地开展形式多样的法制宣传活动。在此基础上，恩施总结经验、完善举措，向全市乃至全州逐步推广。
乡村医生和乡村教师等特殊职业群体是常年跟农民打交道、熟知农民需求、具有广泛群众基础的“乡贤”。恩施州从2013年开始优选村医村教进村班子，不仅解决了当前农村班子建设中普遍存在的人才匮乏、素质不高、队伍不稳定等问题，而且充分挖掘了这些村医村教本身丰厚的社会资本，在农村建构了广泛的社会治理网络。
“在村模式”三重路径，破解“悬浮性治理” 难题
上述创新经验的一个共通之处是，试图转换思路，在村庄内部探索建立一种社会治理新机制。我们不妨将其概括为“在村治理”模式。其主要特点为：
其一，村庄成为乡村社会治理的基本单元，实现了国家行政组织和乡村社会力量的有效合作。一方面，国家行政机构通过其基层组织、有计划的律师进村等人才配置及现代信息网络建设，主动将政策、法律和服务下延到村庄内部。另一方面，乡村医生和乡村教师等乡村社会力量，运用他们广泛的社会网络积极配合国家的基层治理，二者并举，不仅结成了新的乡村社会治理网络，而且达成了紧密合作和良好沟通的关系。在村这个层面，国家与乡村社会实现了有效的合作治理。
其二，从网格化管理转向网络化治理，达成了乡村社会新的社会整合。所谓“网格化管理”，就是将特定行政区域划分为一个个小的“网格”，使这些网格成为政府管理基层社会的单元。传统的农村社会管理思路与实践中，尽管未必将其细分的社会管理单位称之为“网格”，但究其实质，却与网格化管理无异，基本逻辑都是社会控制。它只会强化“大政府、小社会”的关系格局，从而使社会管理变成名副其实的“管理社会”，无法促进社会自我管理、自我服务的自主性生长。恩施的“在村治理”开启了网格化管理到网络化治理的转型，后者与前者相比更强调互相合作、彼此信任、利益协调、公共服务与包容发展的融合，最终是为了构建“社会协同、公众参与”的社会治理新格局。农村税费改革以后，许多农村长期处于基层党组织、政府与农民群众相安无事、互不往来的状态，二者之间缺乏有效的制度性联结渠道和相应的实施机制，从而导致农村“悬浮性治理”。恩施州主动将一些优秀的乡村医生、乡村教师吸纳到村级班子中来，在一定程度上构建了二者间的制度性联系，并通过这些乡村医生、乡村教师将治理网络有效嵌入乡村社会之中，积极推动了乡村社会网络化治理转型。
其三，将治理融入服务之中，通过改善服务提高了基层组织的合法性认同。无论是运用现代信息网络技术实现“农民办事不出村”，还是律师主动下乡进村“法律便民”、村医村教的日常性服务，都在积极改善服务的过程中，增强了农民群众对基层党组织和政府的合法性认同。这种服务式“软治理”往往起到管制式“硬治理”无法想象的积极社会效果。
其四，发挥党员示范引领作用，促进了农村基层服务型党组织建设。“在村治理”中，一方面农村基层党组织积极发挥党员的先锋模范作用，让优秀党员在“农民办事不出村”、“律师进村”和各种社会力量、社会组织参与乡村社会治理中成为中坚力量，另一方面它又把农村一些优秀的村医村教等“新乡贤”吸纳到村级班子中来、吸收为农村党员，使之成为农村基层组织源源不断的新鲜血液，通过他们的社会服务发挥党员的示范引领作用。正是由于这些“在村治理”机制的构建，切实促进了农村基层服务型党组织的建设。
“在村治理”从特殊到普遍，基层政权须与乡村社会结合更紧密
“在村治理”模式缘起于恩施州特殊的村情，譬如山区地大人稀、交通不便导致农民出村办事难等实际情况，但却具有一定的普遍意义。众所周知，在传统中国社会，乡村社会治理主要是依靠乡绅阶层借助宗族等形式实施的，也就是说，农村的大小事务都是在村内加以解决的。可见，“在村治理”在我国具有悠久的历史传统。近代以来，国家加强了农村基层政权建设，反观农村基层政权建设的经验与教训，也不难得出这样的结论，凡是国家基层政权与乡村社会结合得最紧密、最融洽，就能实现各种乡村纠纷、矛盾在村组内部化解，达成“在村治理”。以此角度观之，恩施州的“在村治理”模式仍在探索之中，尚有待进一步完善。
第一，“在村治理”离不开党委和政府的主动作为。“在村治理”不是将乡村治理的任务交给村，由村自主治理，而是要求基层党组织和县乡政府更加积极主动作为，转变治理方式，将各种行政资源和公共服务进一步下沉到村，在村庄内实施治理。例如，在“农民办事不出村”中，要尽量简化办事程序，除了让村干部代替农民跑腿以外，还要建立机制使县乡部门及其干部主动下乡进村送服务，在农民家门口就能办好农民的事情。“在村治理”如果能够长期坚持下去、实施得好，就会倒逼县乡政府服务转型。
第二，“在村治理”对农村基层队伍建设提出了更高要求。它不但要求农村基层干部增强主动服务的意识，而且要具备信息化、法治化和社会化的素质，以及与基层治理现代化要求相适应的各种服务能力。譬如说，目前的“农民办事不出村”，大多是由大学生村官具体操作实施的，尽管这些大学生村官掌握了信息化等现代科技素质，但也普遍存在队伍不稳定、对农情不熟悉等方面的实际问题。为此，“在村治理”模式对农村基层队伍的优化建设提出了新的现实课题，亟待研究解决。
第三，“在村治理”需要农村社会组织的有效配合与支持。“在村治理”模式的有效运行，不仅要求农村基层党组织和政府下乡进村主动服务，更要求在村的各种社会力量和社会组织的培育、成长，以增强其自我治理、自我服务的能力。与此同时，跟基层党组织、政府建立良性合作的互动关系。恩施州发现了村医村教的社会作用，也在自觉地通过社会工作者培育社会志愿者队伍，但仍然有待进一步去发掘、开发和培育、发展各种社会力量和社会组织，以及亟待搭建各种平台和机制，使之真正地参与到乡村治理中来，发挥正能量。
恩施州的“在村治理”模式从一定意义上解决了科层化治理与农民办事之间的矛盾。应该说，这种矛盾是普遍的。恰如韦伯所言，包括农民在内的所有现代社会的公民无不身陷于科层制这一“铁的牢笼”之中。尽管国家基层政权建设不得不采用科层制模式，但是乡村社会自有一套顽强的乡土规则。农民不太熟悉科层化治理，他们最苦恼的是出村到县乡政府各个部门去办事，因为他们不知道所要办的事具体要找哪一个部门、哪一个人，而问题恰恰是所有这些政府部门都是按照现代科层制设置和运作的。农村治理固然要贯彻国家的意图，但也不能忽视国家的每项政策、制度安排以及实际的治理形式都要具有一定的社会基础。尤其是乡镇政府，更须植入农村社会的“权力的文化网络”之中，否则科层化治理根本不可能在这个“文化网络”中立足、生存。
如果这种“在村治理”模式运行得比较好的话，或许会在一定程度上调适“国家形象”（image of the state）的两个内在矛盾。就像米格代尔（Joel S. Migdal）所说的那样，“国家形象一般是由矛盾的、不可调和的两个部分构成的：一方面，它运用权威去驯服截然不同的信念，另一方面，它却同时从‘公意’中提取人们的忠诚”。“在村治理”能不能调和国家形象的两个方面，有待进一步观察。
（作者为华中师范大学政治学研究院教授、博导，中国农村综合改革协同创新中心副主任）