周锦尉 文汇报 2015年1月13日
核心观点:社会与政府的良性互动,既需要社会内生活力的增强,有“自下而上”的发展动力,又有政府处于主动的态度、担当精神的“自上而下”的主导力量,双重力量的推动、融合,就是有益的互动。这,应该是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义
日前,笔者在东方网撰文说,“基层治理的要义在于自治”,其实,基层自治是一项复杂的系统工程,自治只是其中的一个“要义”,今再撰文说说“另一个要义”——互动,即政府与社会的良性互动。去年中共上海市委“一号课题”关注了这方面的问题。
政府在多主体的协调中起“主导作用”
我国在传统体制下实行的是“单位制”,社会治理尚未提出。市场经济被肯定、发育以后,我们已经形成社会主义市场经济体制,现正在完善过程中。我们说“基层治理”的基层,一是企业、事业单位,过去,我们党有个组织方面的优势——“支部建在连上”,党组织覆盖了全社会。市场经济下,多重经济成分,企业和事业单位不完全都在共产党组织的直接管辖之下,因为有私人企业、外资企业,它们不是“共产党的连队”(当然作为政治领导,在那里,党组织作用力影响力是不缺失的)。二是居民社区,这个区域讲究的是“自治”,有居委会的自治,有物业公司那样的商业性质组织的治理,也有业主(公民)委员会(由业主选出)那样的公民自治组织,还有社会经济类、行业类、科技类、公益慈善类、文体兴趣活动类、社会议事类等自治组织的活动。
一般地说,从计划经济体制到市场经济体制的转型,管理主体从一元到多元,即原来政府的一个“管理主体”,现在则是“多主体”了。其实,这话说对了一半,应该这样说,市场经济体制是“政府主导的多元主体发挥作用”的治理体制。倘若原有体制是:政府绝对主导;管理为单一的行政手段,较为被动;内容主要是治安,摆平纠纷和矛盾;管理成本高,效果不甚理想。那么,新体制是:政府受人民的委托、作为“公共品”的运作、配置者,虽不是唯一主体,却是负有更大责任的主体,需要发挥其重要的作用。即在多主体的协调中,政府仍然起着“主导作用”,这种作用主要是监管(公共环境、公共空间的安全)、协调和服务。
社会滋养民主习惯和民主生活至关重要
进一步深入分析,这种社会与政府的良性互动,主要包括:
从社会方面来说,培育和践行社会主义核心价值观,尤其是培育居民的民主、平等意识和养成民主的行为,至关重要。笔者以为,所谓“民主、平等意识”,简言之:公共事务公民有治理的意见、建议表达的平台或渠道(发表的意见越多越好);如何治理的方案措施,以大多数人的意见建议为准,当然有政府或其他主体的相关负责人“提炼”、“综合”、“取舍”的过程;重要行动方案措施的决定,有条件的需要相关人员进行票决。
在历史的、传统的体制下,我国缺乏这种民主习惯和民主生活的滋养,家庭事务由家长拍板,族里事务由族长拍板,厂里事务由厂长拍板,公司事务由总经理拍板,单位由领导拍板。“家长制”、“长官意志”盛行,由此产生官僚主义、形式主义、等因奉此、推诿扯皮等不良作风。因此,民主意识、民主行为的养成十分重要。推进民主,除须培育、发展基层各类合法的自治组织之外,重要的是发育民主生活的形式、平台,诸如浦东合庆镇的“1+X自治”模式、塘桥社区“戴老师议事厅”等。还有如依靠群众、上海广泛启动的“网格化管理模式”,就是一种基层的民主生活。这里既需要网格的“每一格”监控人员负责到位,又需要“每一格”那个“小人物”不是“人微言轻”、而是“他们的话当回事”,包括“发现机制”的敏感、“传导机制”的通畅、“决定机制”的果断、“处置机制”的有力,如此才能及时处置群众的、社区的急事难事,护一方稳定、保一方平安。
政府治理主要包含改革、服务、法治
从政府方面来说,政府的主导作用从“管理为主”转变为“治理为主”。这种治理主要包含:改革、服务、法治。一是深化社会体制方面改革。如降低社会组织的登记门槛。2013年全国人大审议通过国务院关于机构改革的方案,其中对社会组织方面取消了实行多年的“双重管理的体制”,提出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类自治组织成立,直接向民政部门依法登记即可,不用再受业务主管部门审批同意。二是创新公共服务供给方式。政府可以购买公共服务,激发社会组织的活力。如2009年开始,将民政局创设的“上海社区服务中心”定为负责社会项目招投标平台(如上海浦东启动的2010年“上海社会公益创投赛”,就是在这个平台上运作、完成的),实施公共服务的指导和组织工作,有的项目由上海市福利彩票中心安排专项资金资助。三是通过制度创新,推进法治,构建和规范行政审批方式,进一步释放社会组织的活力。十八大以来,截至2014年8月,取消和调整的行政审批事项463项,其中相当数量的工作交由社会组织来承担,这为社会组织发育和成长带来了新契机。
总之,社会与政府的良性互动,既需要社会内生活力的增强,有“自下而上”的发展动力,又有政府处于主动的态度、担当精神的“自上而下”的主导力量,双重力量的推动、融合,就是有益的互动。这,应该是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。在十八大和十八届三中全会的“全面改革”、十八届四中全会的“依法治国”的“双翼齐飞”战略指导和实施下,对新一年发展的预期,我们是乐观的。
(作者为上海市第十三届人大常委会法制工作委员会委员)