陈家刚《学习时报》2015年12月17日

　　2015年上半年，2013年度国家社科重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”课题组在全国12个省级党校开展了“完善和发展社会主义协商民主问卷调查”。调查旨在从制度建设的角度，深入分析我国协商民主建设的发展状况、面临的挑战以及协商民主的发展前景。

问卷调查的基本情况

　　此次问卷的调查主题是“完善和发展社会主义协商民主”。课题组在全国12个省级党校的培训班学员中开展问卷调查，问卷调查分析的结果也主要反映的是12个省市的情况。本次问卷调查的对象为我国地方的厅级和处级官员。调查采取配额抽样方式进行，配额依据为党政干部的行政级别及地域归属。

　　2015年3月1日开始发放问卷，2015年6月底完成问卷回收工作。此次调查共发放问卷2880份，有效问卷2223份，有效完成率为77.2%。本次调查采取匿名调查方式，由受访人自填问卷。在完成问卷调查的2223位地方党政官员中，52.6%是男性，47.4%是女性；在教育程度方面，56.8%是本科学历，37.5%已经获得硕士或博士学位；在职务级别方面，厅级官员占21.3%，处级官员占74.0%，合计95.3%。调查对象中，中共党员占95.1%，民主党派和无党派占4.0%。调查对象的工作单位类型分列前三位的是：政府系统占36.8%，党的系统占17.4%，企事业单位占27.9%。

问卷调查的主要发现

　　在不同的民主形式中，认为“党内民主”的重要性，要高于“选举民主”和“协商民主”。在所有参与问卷调查的地方官员中，认为党内民主最重要的比例超过83.5%；其次重要的是选举民主，占68.5%；再次是协商民主，为65.5%；认为基层民主和行政民主重要的官员分别为54.0%和28.5%。而在选举民主和协商民主的关系方面，超过50%的地方官员认为，选举民主和协商民主一样重要。此外，25%的官员认为协商民主更重要，17.5%的人认为选举民主重要。

　　协商民主首先是一种民主决策的方式，其次是促进公民参与的机制和程序。将协商民主理解为一种民主决策方式的比例最高，占所有参与调查官员的76.9%；认为协商民主是促进公民参与的机制和程序的比例次之，为59.9%。其他理解依次为：做决定的制度形式；化解矛盾和冲突的方式；一种尊重对话的观念文化，各选项占比分别为58.7%、52.1%和37.3%。

　　协商民主的作用主要表现在“促进科学决策”“促进公民参与”“促进利益表达”。77.1%的官员认为协商民主有利于“促进科学决策”，59.6%的官员认为有利于“促进公民参与”，而认为有利于“促进利益表达”的比例是52.6%，认为有利于“加强民主监督”的比例达到了45.6%。概括之，协商民主有利于强化决策科学化和公众参与。

　　地方官员对协商民主渠道重要性的认识，依次为“执政党与民主党派协商”“执政党党内的协商”“党政机关与群众协商”。地方官员认为最重要的协商民主渠道是“执政党与民主党派协商”，占比是61.5%；“党政机关与群众协商”次之，占比是61.2%；“执政党党内协商”再次之，占比为29.8%。其他如“社会组织参与协商”占比是29.4%。政党协商、党政机关与群众之间的协商是目前我国协商民主的最为重要的两种渠道。

　　我国协商民主的适用环节主要体现在决策和管理环节。在“最适合”的选项中，决策环节的被选占比是53.6%，其次是选举环节，占比是24.5%，随后是监督环节，占比是15.9%。地方官员最倾向于选择决策环节。在“第二适合”的选项中，管理环节的被选占比是39.1%，决策环节被选占比是26.9%，随后是选举环节，占比是20.3%。在管理环节实施协商民主也得到地方官员的认同。在“第三适合”的选项中，监督环节被选占比是36.7%，管理环节被选占比是29.6%，选举环节是21.5%。

　　我国协商民主最适用的政府层级是村、乡镇和县级。在“最适合”的选项中，有34.8%的官员选择了村（居）级；其次是省级，占比为23.2%，超过县乡两级16%左右的比例。在“第二适合”的选项中，乡（镇）级的选项占比是38.2%，地市级是29.8%，县级是24.6%。在“第三适合”的选项中，县级占比是52.2%，其次为省级、地市级，大约15%左右。从总体上看，地方官员认为，我国最适合推进协商民主实践的是村（居）层级；其次是乡镇和县级。

　　地方官员对我国协商民主与政治协商、立法机构和司法机构之间的关系，有相对清晰的认识。87.8%的地方官员认为，协商民主与政治协商之间存在差异；81.9%的地方官员认为，“人大是立法机构，不能搞协商”的观点不成立，他们支持作为立法机构的人大一样是协商民主的重要场所；而52.6%的地方官员认为，“人民陪审员制度和人民调解”也是一种协商民主形式，这也是对“司法领域不能搞协商”观点的一种反证。

　　参加协商过程的代表的选取范围、选取方式以及协商过程的发言等，应当遵守一定的规则。58.7%的地方官员认为，政策相关者都应该参与协商过程，同时要因地制宜。而对于协商代表的产生方式，71.2%的官员认为应该按比例推选不同行业或者领域的代表，56.1%的人认为应该推荐与协商主题相关的人或者组织。其他方式，如投票选取代表和随机选取代表，所占比例分别是36.4%和28.6%。关于在协商过程中，代表的发言应遵循什么样的规则，50%以上的地方官员同意该问题给出的全部选项，但认为应代表自己或所在群体利益发言的官员占比高达71.2%。

　　地方官员对于各地推动的协商民主实践的评价有两个特点：一是存在两极化趋势；二是不了解或者持中立态度。对于协商民主实施情况的满意度，53.3%的人认为“一般”满意；表示“非常满意”和“比较满意”的占比合计为25.5%；表示“不太满意”和“很不满意”的占21.2%。协商民主作为一种新的民主形式，在各地实践不均衡的情况下，其效果还未充分显现出来。

　　地方官员认为，完善和发展协商民主需要从多个方面着手。60.9%的官员认为，协商民主的完善要从规范程序入手。超过57%的人认为，要对协商的结果进行反馈和评估。而超过45.4%的官员选择了问题导向的完善方式，即“更多关注解决实际问题”。

结论与建议

　　通过前述分析，可以得出一些基本判断。在地方官员看来：一是协商民主主要是一种决策方式和公众参与机制。二是在我国实践的各种民主形式中，发展党内民主应当处于优先地位，选举民主和协商民主是不可或缺的重要民主形式。三是政党协商、党和政府与人民群众的直接协商是协商民主最为核心的两种形式。立法机构、司法机构中同样可以很好地开展协商民主。四是协商民主与选举民主同样重要，二者不可偏废。发展协商民主，需要有选举民主作为支撑。五是我国地方各级党政机构的协商民主实践还有很大的提升空间，区域间发展不平衡。六是我国最适合开展协商民主的环节是决策、管理和监督环节，而最适合开展协商民主的层级是村（居）和县乡层级。

　　根据问卷调查的分析结果，课题组认为，进一步推进我国的协商民主制度建设，需要做到：一是从实际出发，推进协商民主制度建设，避免采取“一 刀切”的制度设计。二是充分利用既有资源和制度优势推进协商民主，在形式上，重点开展政党协商和社会协商对话；在政治环节上，集中于决策和管理过程；在行政层级上，集中于县乡与基层。三是推进协商民主的实践，着重建构具体的体制机制、程序，以具体的、可操作的技术将抽象的原则具体化。四是发展协商民主，要以解决实际问题为出发点。协商民主应在促进科学决策、鼓励公民参与、化解社会矛盾等方面发挥积极作用。五是为保证协商民主的顺利发展，应继续推进党内民主、选举民主的发展和完善。党内民主具有不可替代的引领作用，选举民主具有基础性作用。应通过逐步试点的方式，平衡推进不同民主形式的实践。