2015年11月04日 中国社会科学报 作者：王丛虎
作为一项变革的治理工具，PPP可以视为公共部门重组的一个重要组成部分，其管理文化注重以市民或客户为中心，注重结果问责制，注重对各种备选的服务交付机制的调查，注重公共机构和私营机构之间为服务交付合同而展开的竞争，也是符合成本回收和资源最优配置的实践。作为公共部门和私人部门之间最为复杂的合同关系，PPP的实施对政府管理提出了严峻的考验。
随着我国治理现代化的全面展开和纵深发展，作为现代化治理重要工具的公私合作伙伴关系（Public-Private-Partner，简称PPP）也在我国基础设施建设和公共服务领域得以推广开来。2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》首次提出了要推广使用PPP模式，鼓励社会资本参与地方政府的基础设施建设。随后，在2015年的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中则进一步将PPP模式纳入重要议程和法治轨道。为了落实PPP，国家发展和改革委员会与财政部分别发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，分别从政策层面和实际操作上对PPP的实施予以具体指导，也标志着我国推行PPP进入快车道。
PPP实施的本质是合同式治理
尽管目前PPP概念仍然难以确定（如广义上的公共部门和私营部门合作提供公共产品和服务，狭义上的公共项目融资方式等），而且形式多种多样（如发达国家经常使用的运营—维护—管理（OMM）、建设—移交—运营（BTO）等），但是其所包含的紧密合作、提供服务和产品、共享利益、共担风险、信守承诺则是PPP共通共有的，也是PPP的基本要素和实质核心所在。所以，不难得出结论：就公共部门而言，PPP是一种优化的项目采购机制，也是一个复杂的合同关系；而就公共治理而言，PPP是威权式统治的治道变革，从属于合同式治理的范畴。美国学者斯托克指出，PPP是广义的政府职能转变的一部分，是寻求新型执政方式的范畴。在这一重新定位过程中，政府从直接服务供应商转变为推动者，即借助或协调其他各方向大众提供服务者。政府的角色是完成任务而不一定是具体执行者，是要结果而不一定是要投入，政府更多是“掌舵”，更少去“划桨”。
但也不可否认，作为一项变革的治理工具，PPP可以视为公共部门重组的一个重要组成部分，其管理文化注重以市民或客户为中心，注重结果问责制，注重对各种备选的服务交付机制的调查，注重公共机构和私营机构之间为服务交付合同而展开的竞争，也是符合成本回收和资源最优配置的实践。作为公共部门和私人部门之间最为复杂的合同关系，PPP的实施对政府管理提出了严峻的考验。传统的单一依靠政府，且以威权强制、信息垄断进行管理的方式越来越不能适应多元中心的社会和多层次的利益诉求。所以，政府必须回到市场、树立契约理念、采用柔性工具和合同式治理。
PPP实施中合同式治理的内容
必须承认，PPP的实施是一个复杂的过程，也是一个系统工程。虽然在这个过程中，政府部门处于相对的主导地位，但这并不意味着政府部门就能完全主导一切，更不能说政府只要签订好合同就万事大吉了。这是因为，相比较PPP能够化解地方政府债务危机、提高效率、优化服务、搞活市场、激发社会活力等优势外，PPP实施中的潜在风险更应该引起政府部门的高度重视。正如PPP研究的先驱者刘易斯所言：虽然有充分的、压倒性的证据表明PPP相对于传统采购模式具有明显优势，但PPP的推行并不是没有困难，如PPP模式过于复杂、成本太高，有时候其运作和管理还超出了公共部门的能力范围，另外还有周期长、成果绩效难以界定等风险问题。而且不可忽视的是：传统的采购方式和典型PPP模式的界限也越来越模糊，这是由于要满足不同的风险偏好和基础设施服务需求而产生的。因此，不存在硬性的标准或现成的规则来决定什么样的情形下适合采用PPP模式。对于具体项目而言，真正的问题应该是：选择什么样的采购方式、采取何种PPP模式以及如何签订、履行和监管合同。
就政府而言，在推进PPP实施过程中，合同式治理包含着丰富的内容，而又具体体现在合同过程的每一个环节中。具体说来，第一是项目规划、列举项目清单环节。从国际发展经验来看，PPP模式主要适用于基础设施类项目，如燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施；公共服务类项目，如医疗、旅游、教育培训、健康养老、资源环境和生态保护等。但是对于地方政府而言，由于各地情况各异，政府必须要结合实际科学规划，谨慎确定这些项目的优先秩序，绝不能一哄而上。第二是项目论证、方式确立环节。确立什么样的项目，必须要进行可行性分析和周密的论证。在此基础上，确立拟采取的PPP模式和具体的实施方案。第三是合同规划、内容设计环节。PPP合同规划尤为关键，它不仅决定着PPP项目能否沿着正确的方向前行，而且也决定了PPP项目能否顺利实施。合同内容设计也同样重要，它主要解决公共部门和私人部门在合作中各自的权利和义务问题。第四是合同履行环节。尽管所有的PPP项目总体上都存在平等的合同关系，但是在合同履行环节，最为关键的还是在于政府部门能否兑现合同中规定的具体内容。第五是合同监管与评估环节。政府部门或者委托的第三方要承担对于合同的监管职责，并要尽早发现合同履行中可能存在的风险，并及时采取措施进行矫正或补救。即使合同履行中没有发现潜在的问题，也要对PPP项目进行适时的评估分析，以预防或降低风险的可能性。
提升政府对PPP合同式治理的能力
如前，政府推进PPP的实施绝不是简单的公共购买行为，而是需要综合治理的全方位能力，尤其是要具备合同式治理的能力。具体说来，需要政府充分考虑资金来源及规范管理、交易成本控制、实施全过程监管、程序的简化与优化、合同的签订与履行等一系列内容。
结合实践的需要，提升政府合同式治理能力应该包括如下方面：第一，提升PPP项目规划论证能力。PPP项目不同于传统的政策执行项目，除程序复杂、周期长等特征之外，更难以处理的是直接涉及多方参与主体或利益相关主体，如不能在前期规划中全面考虑，将会引发社会矛盾、影响社会稳定。为此，提升PPP项目的规划论证能力不仅需要转变观念、树立全局意识，更需要服务意识、具备全方位适应市场的能力。第二，提升合同的规划和编制能力。合同规划和编制能力属于企业化政府的必备要素，也是合同式治理最为基本的能力。因此，提升合同的规划和编制能力要从理解政府的治道变革开始，不仅要理解政府，更应该理解私人部门，也要协调好其他各方的利益，真正使政府管理者适应网络现实，并基于网络治理统筹好各方利益，科学合理地编制出合同的精细化条款。第三，提升合同意识和履约能力。合同意识就是现代的契约精神，履约能力则是市场经济的立身之本。为此，政府部门在从权威式治理转向合同式治理的过程中，要牢固树立平行模式下的谈判、协商、平等沟通和互谅互让理念和能力，而要摒弃垂直模式下的权威、资源的影响力和强制力的惯性思维。第四，提升合同风险防控意识和应急处置能力。风险社会中的风险意识和处置能力来自不断的学习和经验的积累。而对于公共部门而言，推行PPP是当代风险社会中风险最高的项目。因此，构建学习型组织、学习型个人、学习型社会是提升合同风险防控意识的前提和基础。而应急处置能力的提升除日常学习和积累之外，更需要通过实战演练和场景模拟来实现。为此，政府部门要以提高能力为目的，采取灵活多样的学习方式。
（本文系中国人民大学国家发展与战略研究院科研项目“探索评估国家治理现代化的指标体系”阶段性成果）（作者单位：中国人民大学公共管理学院、国家发展与战略研究院）