欧阳静 中国社会科学报 2015年07月01日B01

　　十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，研究者主要依据国家治理的目标和治理职能，强调国家宏观层面的发展和秩序问题，具有一定的普遍性。虽然基层治理能力内涵于国家治理能力之中，但由于基层政府位于中国行政体制的末梢且又处于国家与社会接点的一线，其所面对的是人们日常生活中琐碎的各类“小事”。这种独特性决定了基层治理目标与国家治理目标有所区别。

　　因为国家治理依赖于国家这一大型的科层体系，而大型科层体系是“办大事的机构，办不了小事”，基层治理则需要解决大型科层体系难以解决的“小事”。如果日常生活中的“小事”解决不了，就会日趋积累，拖成“大事”。因为基层社会的日常秩序往往由那些种类繁多、又不引人关注的“鸡毛蒜皮”的“小事”形成。

　　基层治理需求以“小事”为主

　　通过对某县“县长信箱”2008年至2013年总共6862件来信的分析，我们按内容将其大致划分为十大类（见图）。

　　以举报投诉主题的信件最多，占总数的16%。举报投诉所针对的问题主要是一些不合法规的事件，比如举报某药店卖假药、某商店食品有问题、网吧接受未成年人、电视虚假广告等。位居第二的社会治安，占总数的13%，主要反映手机、钱包、自行车、电动车被盗，入室偷盗，以及各类行骗、诈骗问题。位居第三的是表达不公平，占10％，即来信者对自身所遭受的境遇表达不满。

　　总体而言，信件内容几乎都是些零零碎碎的“小事”，但是这些“小事”对于每一位写信的诉求者而言均是“大事”。民众希望政府能积极回应、解决这些 “小事”，从而使他们能在日常生活中感受到温暖和公正。人们一旦对日常生活的秩序和公正有信心，就会对政府产生信任，就会理解和支持政府，进而增强政府治理能力。相反，不回应民众现实的治理诉求，不仅会增加民众对政府的不信任，而且会致使政府和民众之间难以合作，从而削弱政府的治理能力。

　　从“县长信箱”的处理情况可以看出，大多数信件会得到回复。70%信件的处理结果是“反映不属实”或“建议走法律程序解决”；20%没有任何处理意见或结果；10%得到了解决，且有较为详细的处理和解决的情况说明。

　　解决“小事” 提升治理能力

　　民众愿意通过诸如“县长信箱”的平台，以平和、理性的方式向政府表达诉求，从另一角度反映了我们的广大民众对基层政府具有一定的期待和信任。而这些期待和信任正是构成政府治理能力的重要基础，需要基层政府加以重视和珍惜。因为民众对政府的信任不是抽象的，而是基于政府对其日常性治理需求的回应和满足。一旦“小事”得不到解决，就会日渐积累起对政府的怨气。日常性治理缺失一旦成为治理的常态，那些对政府感到绝望的民众便通过各种非理性方式，将“小事”转为“大事”，以引起政府和相关部门的关注、重视和解决。所以，政府不理会“小事”的治理逻辑，会造成基层日常性治理缺失，导致“小事”变“大事”。其结果是，在基层政府的各类“大事”中，官民之间的互动很难有理解、有宽容、有理性、有共识、有合作。

　　政府对“小事”的回应需要借助的不是充实的财力，而是实实在在的“从群众中来，到群众中去”的“群众路线”。党在长期革命和建设中所探索出的“群众路线”，实际上就是一种关心群众“小事”的工作方法和工作机制，其治理的目标恰恰是民众的“小事”。也正是这一针对民众“小事”的机制才使当时一穷二白的政府赢得群众信任，获得执政能力和执政地位。历史环境虽然发生了前所未有的变化，但当前国家治理重新强调“群众路线”的意义恰恰在于增强政府公信力和治理能力。因此，实践“群众路线”才是基层政府重获民心、赢得信任、增强政府治理能力的重要路径。

　　（本文系国家社科基金项目“城乡一体化进程中的基层治理能力研究”（12CSH038）阶段性成果）

　　（作者单位：江西财经大学财税与公共管理学院）