闵学勤《中国社会科学报》总第85期

表面上，政府仍是多中心格局中最强有力的资源拥有者，但后单位制下成长起来的社区各治理主体，逐渐从国家与社会的互动关系中觉醒，自觉不自觉地陷入社区的权力纷争，再加上各城市社区差异化的实践模板，让社区选择分治抑或共治的走向并不明朗。

很难想象城市社区发展30年后的今天，社区治理的去中心化趋势和社区各组织权力博弈的复杂格局并行不悖：以街道办事处领衔的社区工作站和社区居民委员会，继续扮演政府行政管理的终端角色；代表有产者阶层的业主委员会正日益完善其法人资格，并在与物业公司的抗争过程中悄然觊觎社区治理的核心权力；以市场化自居的物业公司仰仗其独特的经济资本，在一定程度上掌控着居民社区生活的幸福度；而从一开始就被边缘化的社区民间组织，不仅未从这场空前的社区权力角逐格局中退去，相反正借助政府伸出的有形之手不断成长壮大。
表面上，政府仍是多中心格局中最强有力的资源拥有者，但后单位制下成长起来的社区各治理主体，逐渐从国家与社会的互动关系中觉醒，自觉不自觉地陷入社区的权力纷争，再加上各城市社区差异化的实践模板，让社区选择分治抑或共治的走向并不明朗。

社区治理模式：“居站分设”与“居站隶属”

现今，“社区工作站”已成为社区多中心格局中一股新生力量，其设立初衷是为了解决政府下沉给社区不堪重负的行政工作。如何为其在复杂的社区权力结构中谋一个名正言顺的位置，各地方政府伤透了脑筋，甚至在同一城市的不同区域推行了上下两个“辈分”的社区工作站。其中，比较典型的有“居站分设”和“居站隶属”两种模式。

“居站分设”模式，即社区工作站和社区居委会是街道办事处领导下并行的两个组织，担负不同职能。社区工作站的主要职责是承办政府职能部门在社区开展的工作，包括治安、人口、计生、文化、市政、城管、安全生产、维稳综治及离退休人员管理等。其资金投入、人员配备及工作考核均由所属街道办负责。而社区居委会除对工作站负有监督职能之外，其工作范畴压缩为居民信访、活动组织、物业协调和项目听证等。这样，虽然居委会回归了法律赋予的自治身份、卸下过度超载的工作负荷，但也造成其权力和声望的下降，在社区权力的角逐中被边缘化已不可避免。

所谓“居站隶属”，即社区工作站是社区居委会的下属工作机构，两者是领导和被领导的关系。社区工作站的主要职责，是在居委会领导和监督下协助政府完成各条口下沉的行政工作。其办公经费、人员工资和场所均由街道办事处提供。虽然“居站隶属”模式下看似居委会的社区权力在放大，但它背离社区自治的法律约定，使其工作范畴及相应权力的合法性受到质疑。

无论社区工作站的“辈分”如何，政府对社区工作大包大揽的直接后果是行政权威在社区的无限放大。一旦遭遇社区业主的反抗，可能使再次被行政权威覆盖住的真正的社区自治主体，更易形成新的、分而治之的社区力量。

物业公司与业委会的囚徒困境

与社区工作站、社区居委会相比，物业公司和业主委员会在城市社区的覆盖率较低，但政府对这两者的控制却不易实现。这一方面使物业公司和业主委员会的关系架构，已在大部分新型房地产社区成为日常管理的主体；但另一方面，两者互相背离的利益取向和行动逻辑也使他们共同陷入囚徒困境。

物业公司的囚徒困境，源自社区内最大的经济资本——物业费的收缴博弈。如果物业公司因业主拒付或拖欠物业费而控制成本、降低服务标准，将造成更大批业主的拒缴。那么，双方的谈判、抗争就不可避免。而业主委员会的囚徒困境，来自法律赋予权限的不清晰且苛刻。虽然业主大会才是业委会真正的法律主体，但庞大的业主群体和相应公民意识的欠缺，使业主们不参与也能获利的个人理性最终往往导致集体非理性。

众所周知，囚徒困境的最根本诱因是博弈双方信息不对称和对对方的不了解、不信任。现实的社区生活中，各地方政府纷纷出台新的《物业管理条例》，重新让居委会充当物业管理的指导和监督主体，但随着房屋产权私有化程度的不断深入与公民参与意识的日益增强，有关业委会取代居委会成为社区自治主体的呼声也越来越高。

社区民间组织：从非法人化到政府孵化

一直以来，非法人化的趋势客观上制约了社区民间组织的发展，使大部分社区民间组织沦落为典型的草根性团体，在社区权力结构中很难谋到一席之地。而西方公共服务市场化改革的实践证明，民间组织通过政府授权和购买的契约形式投入社区治理，不仅抑制政府官僚化的膨胀、维系常规运作，而且也在一定程度上拥有了社区治理的自治权，甚至决策权。

近三年来，各地方政府已意识到民间组织对分担政府社区事务、提供居民多方位社区服务的重要性，因而纷纷出台政策孵化社区民间组织，使个别精英通过自身实力和关系资源苦苦支撑一个民间组织的局面将成为历史。

显然，当社区居委会、社区工作站、业主委员会、物业公司、社区民间组织等所营构的社区权力体系越来越趋向平衡的时候，也就预示着一个前所未有的社区多中心格局已经形成。其实早在上世纪中叶，以美国学者达尔（Robert A.Dahl）为代表的社区“多元论”学派就反对亨特（Floyd Hunter）的“精英论”，认为正是由于社区控制权的有限性导致了联盟权力的产生，各个群体都有自己的权力中心，由此通过互相竞争参与治理比社区精英模式更有效。问题在于，社区内各组织之间是整合资源、携手共治，还是各执一方、分而治之？这关系到城市社区治理长时期的行政控制是否需要向制度化的伙伴合作转型，进而关系到国家和社会未来的互动关系。
    （作者单位：南京大学社会学院）

http://sociology.cssn.cn/xscg/ztyj/shgz/201507/t20150701_2057896.shtml