薛育余《中国社会科学报》2010年11月18日
当前，社会管理体制正在发生根本性的改变，一些企事业单位逐渐向市场化转型。但“单位制”仍然未完全被打破，单位在社区管理中仍然扮演着非常重要的角色。在现行的单位体制中，居民的个人发展是以单位为依托的，主要社会利益也是在单位中获得，个人的职务升迁、收入、社会声誉等等无不和单位联系在一起。实际上，单位制一定程度地阻碍了居民参与社区管理。
一种社会管理体制中的主体定位和职能划分的不同，决定了体制中各个主体间关系的不同，而主体间的不同关系是不同社会管理体制的根本性区别。
在计划经济时代，政社不分、“单位办社会”、自上而下的行政推动城市社区的管理，职工生老病死、衣食住行等无不依靠单位来解决，社区只是单位的附庸，其地位和作用非常有限。随着我国改革的不断深入，现代企业制度逐步建立，单位一方面逐渐摆脱政府的行政干预，另一方面也有从沉重的社会负担中解脱出来的迫切要求。在这样的大背景下，职工渐渐从“单位人”向“社区人”转变，人们对单位的生活依赖越来越弱。计划经济体制下依靠单位管理社会的手段正失去它存在的基础，社会管理加快向专业机构转型的步伐，社区逐步成为人们的基本生活单元。随着城镇化发展的提速，“农转非”社区的出现和大量外来务工人员的涌入，以及失业下岗人员的沉淀，作为能够承担社会转型所带来一系列后果的基本单位，社区的地位被凸显出来。原来作为“单位制”附庸的社区，其原有的管理体制显然已不能适应社会发展的要求，建立新的社区管理体制已成为一项重要任务。
社区居民的参与意识开始觉醒
我国的传统社区管理体制，由于社区成员的“单位人”属性较强以及社区自治组织资源缺乏和政府的推动作用，城市社区管理主要表现为“单位制”和“街居制”的结合，社区管理的主体主要有街道办事处、居民委员会和职工所在单位。其中，单位是我国特有的社区管理主体，以“单位人管理”和“地区管理”为主要特征，这主要是由于我国在计划经济时代的单位福利制度造成的。在传统社区管理体制下，单位成为政府的附属，单位不仅为职工提供住房，还提供职工的其他社会福利保障，由此，单位实际上扮演着社区管理者的角色。
随着我国经济体制的转型、住房制度的改革和商品住宅小区的出现，单位制逐步走向解体，我国的社区管理主体也呈现多元化发展的趋势。居民的自治组织——业主委员会逐渐成为社区管理的主体之一，这是社区居民的参与意识开始觉醒的结果。另外，一些非政府组织也逐步参与到社区的管理体制中来。新兴社区管理主体的出现，是一系列改革的必然结果，势必对原有的社区管理主体造成冲击，对社区管理体制提出改革要求。在这种背景下，如何界定新兴管理主体的地位，如何重新划分传统管理主体的职能是当前我国社区建设必须面对的新问题。
行政化：我国社区管理主体的现状分析
在社区的管理层面，政府的角色应该是从宏观上协调各方利益，整体推动社区建设的开展。这看起来似乎比较简单，但是由于社区建设的内在矛盾性和复杂性，使得政府在扮演“推动”角色时难以完全掌控自身的行为。政府的全面介入是当前我国城市社区管理的显著特点。
目前，我国社区建设进程中，政府将居委会和非政府组织纳入自己的管理体系，用行政化的方法干预社会和经济生活，对公民自治力量的培育有所忽略，使得社区缺乏解决单位功能外溢和社会转型所带来的诸多问题的能力。
从理论上讲，自治组织居民委员会的功能主要是自我组织、自我教育、自我服务、自我管理、利益表达等等。但是在我国的实践过程中，居委会更多地是被赋予了行政化色彩。作为社团的自治组织，本该由全体社区居民共同协商制定的自治章程，由于社区居委会完全是在政府的运作下成立的，因而目前绝大多数居委会都缺乏自治章程。现实中所存在的社区自治章程主要是由街道办事处来负责制定，这也为政府职能部门的任务转接提供了可能。除此之外，包括干部任免、资金来源、日常决策、考核激励全部由街道负责，这些都集中体现了基层政府对居民自治的范围界定和控制程度。
当前，社会管理体制正在发生根本性的改变，一些企事业单位逐渐向市场化转型。但“单位制”仍然未完全被打破，单位在社区管理中仍然扮演着非常重要的角色。在现行的单位体制中，居民的个人发展是以单位为依托的，主要社会利益也是在单位中获得，个人的职务升迁、收入、社会声誉等等无不和单位联系在一起。实际上，单位制一定程度地阻碍了居民参与社区管理。
去行政化：基于治理理论的价值选择
治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式总和。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。从治理理论的视角出发，社区管理的改革需要注意几个问题。
第一，对政府在社区管理中的重新定位。政府作为公共利益的代表者，是社区公共资源的主要管理者，政府具有其他一切社会组织不可替代的社区治理责任。在社区治理中，政府首先应该明确自己的责任和定位，主要做好监督和指导工作，做到不越位、不缺位和不错位。但是，政府应给予其他社区管理主体一定的发展空间，通过扶持非政府组织的发展、培育日渐崛起的居民自发组织力量和依靠市场主体来完成社区管理。
第二，社区自治组织的重塑。《中华人民共和国城市居委会组织法》规定：“社区居委会的设立、撤销、规模调整由不设区的市、市辖区的人民政府决定；居委会协助不设区的市、市辖区的人民政府或其他职能机构开展工作。”显然，这促进了社区居委会自治功能的发挥。但同时，业主委员会等社区管理组织的成立也需要在法律层面得到规范，由此从法律层面来完善社区的自治功能。
法律法规是社会各权力主体进行社会政治经济博弈的根本规则，法律的倾斜必然造成各权力主体间的强弱不等。社区建设实际上触及城市公共管理和公共服务体制的深层变革，需要通过法律重新划分基层社会中各权力主体之间的功能领域和权力边界，调整城市基层管理和公共服务的组织结构。
第三，引入市场经济主体。随着政府职能的转变和政府从具体经济领域的隐退，引入市场经济主体参与社区公共服务是大势所趋。运用市场经济的手段，通过经济效益来保证社区服务效益的实现，促进社区服务的可持续发展，是解决“自治困境”的一种有效途径。引入市场机制主要是在社区公共事务管理中营造良好的竞争氛围，讲究工作效率，提升服务精神以及强化质量意识，树立有偿服务的理念，强化经济核算和成本控制。因此，应该及时完善社区服务管理体制，遵循市场机制，反映价值规律要求，在政府政策的指导下来制定完善合理的服务收费水平。 （本文系《中国社会科学报》第 140 期 10 版“公共管理”文章之一。作者单位：重庆大学贸易与行政学院）