作者：康静宁 2013年05月15日
内容摘要：网格化是社会管理体制改革的创新之举。本文首先简单介绍了网格化的产生背景和概念释义；其次，从政府职能定位、多元行动体、社区自治三个视角综述网格化建设现有的理论研究；再次，结合深圳、长株潭城市群、上海的案例，介绍了社区网格化实践和其存在的问题；最后，对现有文献研究进行总结，并提出探讨中观层面上网格间联系与互动、宏观层面上的城市共建以及引入非政府组织力量的必要性。
关 键 词：社区网格化 管理 政府 社区自治 信息化
作者简介：康静宁，厦门大学在读本科生。
一、产生背景与概念释义
网格（Grid）一词最早出现于20世纪90年代中期的信息技术领域。网格化被引进管理领域后，由北京市东城区首创，于2004年开始在城市管理中进行实践。城市网格化管理，是建立在数字技术基础之上，以单元网格管理为特征的一整套城市管理思路、手段、组织、流程的总称。[1]后来，网格化被运用于社区治理，在北京、上海、武汉、深圳和成都等多个城市（区）试点。
社区网格化管理的实质是管理者将满足服务对象的需求作为具体的任务，建立统一的调度管理机制，借助跨部门的管理规则和业务流程，运用现代信息技术的支撑，构筑资源共享与工作协同的运作模式，使管理者突破传统方式和手段的局限，实现流程顺畅，提高综合管理和服务的效能。[2]推行网格化管理，其目的在于打破以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明的种种弊端，而是将资源重新整合，进一步下放事权，构建一个新的社会管理体系。在这一意义上，网格化的核心并非仅仅是增加一级更小的基层管理单元，而是改写了基层社会管理的体制构造。[3]从网格化的定义中可以看出，实现社区自治是网格化管理的核心理念，“网格划分”是其外在表现形式，信息技术是其技术支持，行政权力下放是其内在要求，实现“自我教育、自我管理、自我服务、自我发展”是其目标。
二、现有理论研究
（一）政府职能定位的视角
有学者认为政府职能应该包括整合社区内各种资源，建立网格化管理的信息共享网络；完善社区网格内基本医疗服务设施；协调物业公司完善社区网格内基本的文化娱乐设施；引导网格内自发性群众组织等等，而不是直接告诉居民该怎么做、要怎么做。政府要给社区提供服务，尊重社区的行动选择，把社区自治作为网格化管理的目的。[4]新公共管理从企业家精神和市场竞争的角度出发，认为政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”。新公共服务则进一步提出以公民为导向，政府职能应该是“服务”而不是“掌舵”。[5]由于网格化建设的目标是实现“自我教育、自我管理、自我服务、自我发展”，因而在网格化管理的过程中，政府职能的定位应集中在引导上，给予社区自治更多的资源帮助，减少干预。
（二）多元行动体的视角
网格空间中存在着不同性质的“多元行动主体”，主要包括：以区街公务员为主体的“政府行政力量”、以社区工作者为主体的社区自治力量以及社区党员和一般志愿者。应该承认，上述各种力量交互作用于网格空间，对城市社会管理的总体格局产生了重大的影响。网格内虽然存在着多元行动主体，但其在网格内的地位和作用却不是均等的。其中，由于政府部门拥有较丰富的公共资源和较大的公共权力，在网格中居于主导地位，社区社会工作者则是网格中的主体力量，而其他社会组织和志愿者则扮演着辅助者的角色。[3][4]
社区网格化的“多元行动主体”与治理理念中提倡的“合作、协商、伙伴关系”有共通之处。二者都强调发挥政府、社会、公民等多方力量，为社会发展和社区建设出谋划策，多方协作将为社区治理的长效发展注入新的活力。
（三）社区自治的视角
学者田毅鹏和薛文龙认为，较之以往政府公共服务形式，社区服务着眼于社区需求，在服务资源、服务形式、服务对象上具有灵活高效、覆盖面广等优点。社区服务不仅是在社区治理中应对人际疏离和社会原子化的主要手段，也是社区自身通过共同行动和共同参与重现社区友爱互助关系、实现居民自强自立自主的主要内容。同时，他们提出要提升网格化管理水平，关键在于增强网格化的“自治力”，使之与行政力相互融通匹配，找到来自政府行政力量和“自下而上”社区自治力量的“联结点”。[6]
无论是政府职能视角，还是多元行动体、社区自治的视角，都是就网格化建设讨论公共组织与社区的关系。这就涉及到以政府为主的公共部门如何处理与社区的关系、社区内部如何管理以及如何提高自治能力，具体表现为政府“自上而下”的权力下放和街道社区“自下而上”的利益诉求，这实际上就是对公共部门与社区“合作、协商、伙伴关系”的思考和实践。陈志强和张红结合上海网格化管理实践，认为从微观上看，社区网格化管理从内容上必须涵盖社区党建、社区管理、社区服务、社区教育、社区卫生、社区经济、社区文化、社区环境保护等。社区内的权力载体有居民委员会、社区党支部、物业公司、业主委员会、社区居民理事会，涉及到的关系包括社区与地方政府、驻地企业、国家之间的关系等。社区内外关系如图1所示。[7]
图1 社区内外关系图
三、实践探索
借鉴网格化在城市管理中取得的成就，在政府等有关部门的主导下，上海、山西、河南、浙江、福建、深圳、长株潭城市群结合地方特点，积极开展社区网格化试点工作。
（一）基本做法
社区网格化管理的基本做法是划分网格，即根据实际情况和管理便利的原则，将所辖区域划分为若干“网格”，每个网格配备一定数量的工作人员，负责网格内事务的处理。如深圳市南山区蛇口街道办事处，以“便于问责、单元完整、适度规模”为原则，综合考虑居住人口状况、出租屋套数、社区管理工作的难易程度等因素，将街道12个社区共划分成80个网格。在网格管理责任分配上，每个网格配备3 名工作人员，即网格协管员、网格管理员和网格督导员，分别由社区综合协管员、社区工作站专职人员和街道办事处挂点社区干部担任。网格协管员为网格直接责任人，主要负责网格内不和谐因素的排查和上报工作；网格管理员为网格第一责任人，主要负责对网格协管员采集、排查的信息进行核实确认，并做好调处矛盾纠纷和整治问题工作；网格督导员主要负责对网格工作的检查、指导和督促。[1]
（二）信息管理平台
依托先进的网络信息技术，社区信息管理平台综合了辖区内人口、房屋、社会保障、计划生育、经济发展等信息。通过数据共享、资源整合和信息共用，建立社区综合服务网站平台，社区工作人员可以在平台上查询网格内住户的基本情况，实现办公自动化；居民则可以办理社会保障等事务，大大节省了人力物力。以长株潭城市群社区网格化管理为例，其信息管理平台24小时运行，社区居民、工作人员可以随时登录平台进行相应的商务、办公等管理服务处理。社区居民可以通过社区综合服务系统开通在线答疑、社区论坛、生活资讯、呼叫服务中心等在线式的服务。当出现需要救助的情况时，居民可以在网上发布救助信息，同时可以通过电话向呼叫服务中心求助，一旦救助信息发布，管理平台通过计算、分析、网格化定位，可以立即查明救助信息发出点并在整个社区网格公布显示，让救援者立即赶赴现场，也提示救助信息发出点附近居民进行救助，让社区工作人员。社区居民都参与到社区服务工作中来，从而提高社区服务能力和服务质量。[2]
社区综合服务网站平台的有效运行必须依靠健全的后台支持系统，即实体服务网络，其中，街道办事处及其各个职能分中心是这个网络中不可或缺的成员。社区服务信息系统与街道办事处及其各职能分中心的关系如图2所示：[8]
图2 网站平台与街道各职能中心的协同工作
（三）经典案例
上海市探索社区网格化管理的实践主要围绕完善“两级政府、三级管理、四级网络”为特征的城市管理体制新模式而展开，成为社区网格化的经典案例。其中，卢湾区在开展网格化管理试点工作中，围绕社区服务和保障、社区综合管理、社区协同和公众参与、社区工作体制和机制等方面建立起一个大的多方有效连接的新型社区；而长宁区主要推进思路是构建区域性大党建格局，突显基层党组织和党员在区域性党建格局中的主导作用，通过不断深化拓展“凝聚力工程，”强化信息连同、资源配置、快速处置、便民服务、社区保障、民主自治等六大功能。
上海市社区网格化管理的探索实践之所以成为经典案例，不仅在于上海市走在了社会管理体制改革的前沿，创造了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制新模式，还在于社区治理过程中存在的显著难题，即如何解决条块矛盾，实现资源信息有效整合和共享：一是区级权力和资源继续下沉到街道、社区的问题；二是条块之间关系如何有效整合、协调处理问题。这也是当前社区建设中服务不到位、覆盖不全面、管理不落实、责任不明晰的重要原因，由此导致了一些职能部门机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、行政效能低下、资源浪费严重等现象。[7]
（四）管理特征
社区网格化实践的特点表现为“精细化管理、信息化建设、人性化服务”。首先，通过社区内部的网格划分、配备专员，将所有社区居民纳入服务范围，当出现邻里纠纷、突发事件时，分管的有关工作人员可以及时到位，控制事态发展；同时通过志愿服务等方式给予老人、儿童、残障人士生活上的关怀，营造和谐互助的社区氛围。其次，由于“网格”起源于信息技术领域，在引入社区建设后，信息技术也发挥了重要作用，通过建立电子数据库，记录社区居民的家庭情况、人员类别和区域基础设施建设情况等。另外，依托于现代网络技术提供在线服务平台，实现办公自动化。最后，社区网格化不仅在登记办证、劳动就业、医疗保险、优抚救济、居家养老等方面提供便民服务，而且开通社区服务热线，整合社区物业公司和商业网点，为辖区居民提供上门服务。
（五）存在问题
第一，网格化的泛化。一方面，就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步；另一方面，网格化的范围也被大大泛化，几乎每一个部门、每一个方面的工作都进行了网格化操作，制定了网格化工作流程图，安排了网格管理员。[9]由于网格化范围的泛化导致的管理人员增加，进一步增加了人力运行成本、机构数量和设备资金的投入。[4]
第二，社区“自治力”发挥不足。社区的互动性在个人与集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致，社区网格化管理过于强调问题及时收集、反馈，而忽略了群众参与解决问题的能力与积极性。[10]现阶段社区网格化仍以“单向交流”为主，“双向沟通反馈”较为缺乏，居民参与性不高，不利于社区文化和和谐社区关系的形成。
第三，网格化的长效发展。网格化管理是一项长效的管理机制，而不是一项临时性的专项整治活动。在当前社区管理工作中，许多整治工作本应纳入长效管理机制，但上级时常以临时性的、专项性的突击整治代替长效管理，导致网格化管理难以建立长效机制。社区网格化管理工作大都是重复性、专业性的，若都是以突击性的方式进行应对，所产生的管理成本将大大提高，对所开展的工作将无法进行长效性的总结。另一方面，长效管理机制有利于及时有效解决社区管理中出现的各种问题，而这一优势是临时性的、专项性的突击整治所不具备的。[10]
四、简评
随着信息时代的来临，信息化在政府体制改革中将起到巨大的推动作用，政府的组织形态和管理结构会发生革命性变革，信息技术在政府公共事务管理和提供公共服务的过程中发挥的作用越来越重大，它将成为当代政府公共管理过程中的重要手段。[11]网格化在转变政府职能、解决政府职能的缺位和越位上具有重要的意义。社区网格化建设借鉴了新公共服务、多中心治理等现代管理思想，通过“定格、定人、定责”和引入信息技术手段，提升城市文明、提高居民生活水平、实现基层长治久安、建设社会主义和谐社会。
现阶段的理论研究集中于对公共部门与社区“合作、协商、伙伴关系”的思考，在实践中表现为网格划分和职责分配，缺少对网格间联系的实践和探索。微观层面上要处理好网格内部的事务，但是，网格内部秩序良好不代表社区整体的长效发展。因而，探讨中观层面上网格间联系与互动、宏观层面上的城市共建是很有必要的。同时，结合多中心治理、拓宽治理领域，引入非政府组织的力量，对解决网格泛化和社区自治力不足将起到积极的影响。
参考文献：
[1]韩江.街道、社区网格化综合治理模式的实践[J].特区实践与理论，2011，(1)：70、71.
[2]张楚文.论长株潭城市群社区服务网格化管理模式[J].湖南社会科学，2011，(3)：101-103.
[3]田毅鹏.城市社会管理网格化模式的定位及其未来[J].学习与探索，2012，(2)：30、31.
[4]赵语慧.网格化管理与政府职能定位[J].人民论坛，2013，(1)：66、67.
[5]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特【美】.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004年6月（第一版）.
[6]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012，(3)：25-30.
[7]陈志强，张红.构建和谐社会的社区视角——以上海社区网格化管理为例[J].湖北社会科学，2007，(1)：51、52.
[8]张楚文.社区网格化综合服务集成平台开发[J].图书馆情报工作，2011，55(11)：57.
[9]陈家刚.社区治理网格化建设的现状、问题及对策思考——以上海市杨浦区殷行街道为例[J].兰州学报，2010，(11)：37、38.
[10]许广琦.社区网格化管理存在的问题与对策[J].黎明职业大学学报，2011，(3)：56.
[11]陈平.网格化——城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社，2006年7月（第一版），330.
责任编辑：李凯飞 王海廷