作者：本报记者 靳昊 本报通讯员 沈晨叶《光明日报》（ 2015年07月13日 10版）

漫画/焦海洋

    “志愿服务活动的现实风险要求法律保护志愿者权益。”中国行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授莫于川表示，“但是多年来我国志愿服务法制保障不足，国家层面专门立法长期缺位,严重影响着志愿服务法制体系的整体建设，已成为依法推动志愿服务事业稳健发展的瓶颈。”

    34岁的黄凯（化名）是湖北宜昌某公司的一名员工。2008年四川汶川地震发生后，黄凯作为一名志愿者负责给灾区孩子送课外书。不幸的是，他在赶往车站途中遭遇车祸，造成右腿严重骨折。由于妻子失业，家中女儿尚小，黄凯术后康复尚需时日，这个并不宽裕的家庭一下子陷入困境。

    “作为志愿者，我不求回报。但是，我希望国家能有相应的保障机制，让我在受伤的时候也能得到应有的帮助。”“流汗又流泪”的黄凯道出了许多志愿者共同的心声。

    我国志愿者权益法律保护现状如何？是否应当制定专门的志愿服务法？记者就此话题采访了有关专家学者。

志愿者切身利益亟待保障

    经过沟通协调，黄凯手术后期的费用在有关部门的帮助下得以解决。但是由于立法保护的缺位，也有一些志愿者在志愿服务中受到伤害后，往往面临求助无门的窘境。

    去年3月，新疆某山友救援队的一名户外救援志愿者李明（化名），在救护一名跌入深沟的儿童时不慎摔伤。随后，李明向志愿者组织申请工伤，但遭到拒绝。这让李明的志愿热情很受打击。“从事志愿服务不能仅凭一腔热血。”李明感叹。

    莫于川告诉记者，有关调查显示：在我国既往的志愿服务活动中，一半左右的公益组织没有给志愿者买过保险，10％左右的志愿者参加志愿服务活动时受过身体或精神伤害，大约9％的志愿者在志愿服务过程中曾不被理解或遭歧视。

    “人们往往认为志愿者只要奉献和服务就行了，所以‘过度使用’和‘不当使用’志愿者的现象并不少见。”中国青年志愿者协会副会长谭建光说。

    四川汶川地震后，越来越多的人开始参与到志愿服务中来。据统计，我国仅经过规范注册的青年志愿者人数就已超过4000万人。志愿者权益保障牵涉人群众多，亟须国家立法回应。

    “然而，就国家立法而言,我国仍未就如何开展和完善志愿服务工作建立一整套完备的法律法规体系。”莫于川表示，对于志愿服务活动的组织和指导,在中央层面主要通过一些宏观政策文件推动,其规定相对零散,目标变化较大、效果不够稳定。

    “立法是基层的迫切需要。”陕西省文明办志愿服务组组长刘立向说，随着志愿服务规模的扩大，基层志愿服务工作需要国家层面的立法来支撑，以保障志愿者的切身利益。

制定志愿服务法是大势所趋

    党的十八届三中全会提出“激发社会组织活力”“支持和发展志愿服务组织”，十八届四中全会进一步强调，要“推动法律服务志愿者队伍建设”“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。

    “常态化、规范化、专业化正日益成为我国志愿服务发展的趋势,这也顺应了国际志愿服务事业的发展潮流。”莫于川表示。

    据了解，德国早在1964年就制订了《奖励志愿社会法》和《奖励志愿生态年法》，美国于1973年制定了《志愿者保护法》，日本也于1998年通过了《特定非营利活动促进法》。从这些志愿服务的国外经验看，志愿服务立法在保障志愿者权益、促进志愿服务发展方面起着基础性作用。

    “我国亟须制定一部专门的志愿服务法。”莫于川认为，这部法律应该是促进法、规范法和保障法，应以促进我国志愿服务发展为前提,以实现志愿服务制度化为导向,以实现法律精细化为目标。

    莫于川指出，这就要求通过立法厘清志愿者、志愿服务组织的权利义务，让志愿服务活动有法可依、有章可循。比如，成为志愿者的基本条件、注册手续、权利义务、相应的禁止性规定等。重点需要对志愿者权益依法予以保障，像志愿者的自由权、参与权、知情权、技能培训权、监督权、证明权、荣誉权等。志愿服务组织的成立条件、登记手续、类型特点、权利义务等也需要立法予以明确。

    志愿服务是无偿或低偿的，但志愿服务工作是有成本的。完善的志愿服务激励措施和志愿回馈机制等，能够对志愿者提供一定的物质和精神奖励，进一步激发志愿者的善行仁心。民革中央在今年两会期间提出的一份提案就建议，将志愿服务纳入国家诚信体系和个人信用评估体系建设，健全注册登记和项目管理网络，完善服务时间记录和证明制度，适当参照国外有益经验，让我国志愿者在升学、就业、就医、贷款、养老、晋升等方面享受一定的优惠或优待。

    志愿服务组织是推动志愿服务事业发展的直接力量,也是志愿者权益保护的重要机构。“其经费来源、经费管理、社会捐赠及税收减免措施、保险购买、法律援助等需要立法明确，从而促进志愿服务组织的规范发展。”中国政法大学诉讼法研究中心教授王万华指出。

    王万华同时建议，在基金会难以给予必要稳定的资金支持的背景下，政府需要给予必要的经费保障，既可以直接纳入预算、财政支持，也可以给予参与志愿服务的企业税收优惠等。

地方立法仍需规范和统一

    尽管国家层面的志愿服务立法尚未启动，但近些年来，我国各地在志愿服务立法方面进行了许多探索。

    1998年8月，广东省通过了我国第一部关于志愿服务的地方性法规——《广东省青年志愿服务条例》。截至2014年底，我国已有20个省级行政区进行了志愿服务地方立法，具有地方立法权的49个较大市，已制定志愿服务地方立法的也有20个。这对地方志愿服务事业发展无疑是一项“利好”，但地方立法中存在的问题也不容忽视。

    莫于川指出，各地立法之间存在着基本概念理解各异、指导体制规范不一等问题，对于志愿者的权利与义务规定“相对保守”，需要国家立法予以规范和统一；而地方志愿服务立法的有益经验也需要通过国家立法进行总结，以此提升地方立法的整体质量。

    今年3月，全国人大对已出台15年的立法法进行了修改，明确赋予230多个设区的市地方立法权。“这些地方的立法资源、能力和经验相对不足，仅靠地方立法来调整和推动志愿服务的缺陷会更加明显。”莫于川认为。

    据了解，由民政部主导起草的《志愿服务条例》即将于今年出台。这样一部行政法规能否替代专门的志愿服务法？由全国人大常委会制定一部志愿服务法有无必要？

    “仅靠行政立法不能满足我国志愿服务法律保障的特殊要求。”莫于川解释说，志愿服务活动主体多元化、行为多样化、内容丰富化，社会组织关系复杂微妙，更需要、更适合发挥人大主导立法职能，通过制定法律加以调整。

    中国行政法学研究会会长应松年也指出，志愿服务应是国家治理体系中的一部分,首先要以国家立法为宏观前提，行政部门再配合国家立法出台实施条例,形成完整配套的志愿服务法律规范体系。（本报记者 靳昊 本报通讯员 沈晨叶）