中国国情国力 2022,(11),13-16 DOI:10.13561/j.cnki.zggqgl.2022.11.004
摘 要：
社区居家养老服务是我国积极应对老龄化而采取的符合中国传统文化要求和国情的养老服务模式。推动社区养老服务机构可持续发展是保障养老服务体系良性运转的关键之一。本文以北京社区居家养老服务设施建设与机构运营为研究对象，通过对规模资源、经营环境、服务内容、组织管理和团队建设等维度进行分析，呈现了社区养老服务机构的运营状况，并结合发展理念、资源协同、供需匹配、产业信心等方面的问题，提出了一些建议。
社区居家养老服务是将以政府为主导的基本公共服务、由非营利社会组织提供的公益服务和由市场主体提供的专业服务相结合，在家庭和社区生活场景下满足绝大多数老年人的养老服务需求，避免将居家、社区与机构养老相割裂的养老服务模式。这一模式既适应我国积极应对老龄化的政策要求，同时又符合我国传统文化要求和实际国情。当前，社区居家养老服务设施建设的资金主要来自于各级政府财政支持和福利彩票公益金的持续投入，通过政策和资金引导专业服务单位组建社区养老服务机构，保障为老服务供给，促进养老产业发展。因此，推动社区居家养老服务机构的良性运营和持续发展，成为保障养老服务体系良性运转的关键之一。多年来，北京在社区和居家养老服务工作中作出了大量探索，特别是在养老服务设施建设与机构运营管理方面出台了一系列政策，形成了许多基层实践，具有较高的研究价值和现实意义。
一、发展情况
2015年，北京在全国率先出台了《北京市居家养老服务条例》，明确了社会化、产业化、信息化、体系化的发展思路，持续加强社区养老服务设施建设，在运营上从政府直管包办向政府购买服务、引导市场服务、激活社会服务的方向转变。目前，北京的社区居家养老服务设施主要包括社区养老服务驿站和街道（乡镇）养老照料中心，政府通过多种形式扶持社区养老服务机构利用设施开展专业化、连锁化、品牌化运营，形成区域综合性为老服务平台，组成社区居家养老服务联合体。截至2021年底，全市累计建设运营的养老服务驿站1112个、养老照料中心276家，形成了独具北京特色的“三边四级”1养老服务体系。此外，北京积极推动基层医疗卫生机构服务建设，建立了市区两级老年健康和医养结合服务指导中心，在街道社区建设了社区卫生服务中心和站点。截至2021年底，北京市基层医疗卫生机构为老年人建立健康档案391万份，为符合老年优待政策的老年人免费体检64.3万人，全市共有50家社区卫生服务中心被认定为老年健康服务示范基地，240家社区卫生服务中心通过社区老年健康服务规范化验收，占全市社区卫生服务中心总数的71.2%[1]。与此同时，一大批专业机构向社区居家养老服务市场倾斜，越来越多的家政服务企业也逐步参与其中。
2016年以来，北京市相继制定了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》《关于无偿提供社区养老服务设施用于驿站运营的通知》《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年—2020年）》等政策，按照“政府无偿提供设施、运营商低偿运营”的思路，鼓励社会力量兴建具有日间照料、助餐服务、呼叫服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等基本养老服务功能的社区养老服务驿站。2018年5月，北京出台《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》（简称《扶持办法》），从服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴、运维支持等方面对驿站运营给予支持。2020年12月，为了加快推进社区养老服务驿站建设，北京出台了《北京市社区养老服务驿站管理办法（试行）》，此后又针对各区在养老服务驿站建设过程中反映的突出问题，出台文件对养老服务驿站购买服务资质、设施支持、建设程序、建设补贴、监督管理、床位设置、建设布局、运营模式和运营补贴等问题提供指导。2021年9月，修订后的《扶持办法》进一步明确了养老驿站的服务责任，调整优化功能定位，规范补贴申请与发放，健全运营补贴方式，加强运营补贴监管。目前，北京在街乡镇已建立驿站服务责任片区，将全市在册的24.7万名居家基本养老服务对象分解落实到邻近驿站，明确要求养老驿站应为片区内的老人提供巡视探访、个人清洁、养老顾问、呼叫服务四项基本服务项目。在提升机构服务质量上，北京以机构星级评定工作为抓手加强监管，截至2021年底，共有777家社区养老服务驿站获评星级，占总量的70%。在优化营商环境上，符合规定条件的连锁运营社区养老服务机构单体门店，可以享受小微企业普惠性税收减免政策；对社区养老服务机构提供社区养老服务取得的收入免征增值税，在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额。以上措施为社区养老服务机构的持续发展增添了动力，保障了首都养老服务体系的运行与发展。
二、运营情况
（一）规模资源
目前，社区养老服务机构运营的主要成本是场地和人工。场地一般由政府免费或低租金提供，或由运营机构全资租赁，机构虽然能够获得一次性的政府补贴，但长期运行压力仍然较大，特别是签约时限带来的不确定性一直困扰机构资源的持续投入。另外，场地空间大小在一定程度上决定了养老服务机构床位规模多少，对机构资源的投入影响也比较大。目前，社区养老服务机构的床位规模普遍较小，很多是新建的且只提供日间照料或临时托养类服务，利用率不高。对于机构而言，床位使用率与运营效益密切相关，考验了运营机构持续投入的意识和能力，如何在床位规模与运营管理效率之间找到一个最佳平衡点，是当前社区养老服务机构发展亟待解决的痛点。
（二）经营环境
社区养老服务机构按经营性质可分为公办公营、公建民营（或公办民营）和民办民营三种。实践中，虽然大多采用公建民营形式，但这种形式在公益性与营利性之间存在矛盾，易出现功能与目标偏离、资产安全隐患、经营风险预判不足等问题。一些养老服务设施在建设中没有机构参与，在设计与设施选型等方面不专业，如出现集中采购的桌椅、板凳不适合老人使用的情况，在运营中又因为其需要按照公有资产管理难以进行更换，一定程度上削弱了专业服务效果。一些机构在取得公建设施运营权后，拒绝持续投入，或变相提高服务价格，或选择性提供服务，导致与在地社区发生矛盾。部分民办社区居家养老机构则面临扶持政策力度不够且自我发展能力较弱的问题，不利于机构的可持续发展。
（三）服务内容
调查显示，社区居家养老服务的主要需求是就餐、就医和文化娱乐，而满足就餐和就医服务需求是最紧迫的。目前，养老驿站等提供的服务仅仅局限在“能订餐”和“搞活动”方面，无法提供医疗就诊和开药等类型服务，导致居民对社区卫生服务站的依赖和了解远远高于养老驿站，这在一定程度上束缚了机构服务内容的拓展。近年来，北京以养老服务标准化建设为抓手，将机构服务质量星级评定结果与养老机构运营补贴发放、承接政府购买服务资格挂钩，推动养老服务质量的提升。在地方实践中，康复类服务以及针对家庭照护者的“喘息服务”成为一些养老驿站的重要服务内容，拓展了社区养老服务机构的服务领域。
（四）组织管理
与传统养老机构类似，社区养老服务机构同样建立了以院（站）长为中心的组织管理机制，包含了护理、运维、综合管理等部分。目前，北京市提出，星级评定达到三级及以上的机构可以获得政府相应的床位补贴，而获得星级评定的必要条件就是按国家和北京市养老机构服务相关标准，建立适用于本机构的、较完善的服务标准体系，且有效运行六个月以上。这一政策要求对规范机构组织管理发挥了积极作用，社区养老服务机构要从信息管理、公开公示、服务规范、财务管理和安全措施等方面加强设施、制度和人员队伍的建设和管理，提升机构整体的组织水平。
（五）团队建设
社区养老服务机构运营团队包括管理保障团队和养老护理员两大类。年轻人从业人员数量占比相对其他服务行业明显较低，且他们大多承担老年社会工作相关的活动策划、外联服务和政府管理等内容。调研发现，社区养老服务机构的管理保障团队往往需要做好大量保障居家养老服务设施运行的工作，如在餐饮服务上往往由一个餐饮服务团队完成多个养老驿站或养老照料中心的相关工作。此外，护理员中非本地、年龄在40至50岁的女性群体居多，男性护理员缺乏导致一些重体力劳动难以应对，且从业人员普遍存在心理压力大、缺乏锻炼和失眠等问题，工资待遇也不高[2]。
三、问题与对策
（一）养老服务理念亟待更新，以推进居家社区机构养老服务协调发展
传统的居家养老以家庭为核心，但随着人们对社会养老服务项目要求越来越多，越来越需要更多的社会组织参与其中，导致“居家养老”或“社区养老”的边界更加模糊并逐步走向融合发展。政府和社会各界要更新养老服务理念和政策，无需严格区分“居家养老”和“社区养老”，应将其整合为机构养老支撑下的社区居家养老模式，作为准公共服务予以大力培育和扶持，为发展提供清晰的思路。
一些社区养老服务机构需要依托“养老机构”才能有效运行，即由一家传统养老机构运营多个养老驿站或照料中心，这些驿站或中心事实上成为养老机构在社区的服务终端。因此，应加强机构养老与社区居家养老的衔接，鼓励规模化、规范化的养老机构参与社区居家养老服务设施建设，发展嵌入式社区居家养老服务模式，以“机构辐射居家”的方式建立连锁化的养老服务联合体，形成从家庭到社区再到机构的“一条龙”养老服务体系，实现居家、社区和机构养老服务协调发展；支持和鼓励养老照料中心、养老驿站成为社区里的“养老院”，在满足片区老人基本服务需求之外，面向社会提供为老服务，创造更多价值，以满足机构发展的需要。
（二）优惠政策落地效果不佳，要加强社区居家养老服务机构规划建设
养老服务业涉及诸多部门，实践中，不同部门政策在执行中缺乏有效协调，“碎片化”倾向影响了政策的有效实施，部分政策为原则性指导，在实施中缺少细则和办法。因此，需要明晰优惠政策的维度方向和监管职责，多听取企业、社区等基层意见，整合社会养老服务资源，切实解决好社区居家养老政策的落地问题。
当前，社区养老服务机构区域发展不平衡。北京市东城区、西城区等核心区域受到场地限制在床位规划和服务设计上存在短板，一些欠发达街区由于发展前景堪忧，机构往往不愿入驻，或是服务内容十分有限、相关设施缺乏维护，运营效果不如人意。因此，要加强对社区居家养老服务与首都经济社会发展的关联研究，统筹好首都功能、区域定位、城市发展与社区居家养老服务的关系，合理规划社区居家养老服务设施建设，结合区域定位规划养老产业发展，推动养老服务均衡发展。
（三）养老服务缺乏核心优势，要加强跨部门养老服务设施与服务融合发展
社区养老服务机构在服务内容上相对单一且同质性强。很多机构限于场地、人员能力等原因，难以开展多样化、个性化的为老服务，如绝大多数机构都提供就餐、订餐和送餐服务，但由于缺乏专业指导，多以价格便宜为卖点，饭菜品种单一，难以获得老人普遍认可；由于不具备相关医疗专业资源，机构仅能通过邀请专业医师讲座的方式来做一些科普工作，无法满足老年人多样化的健康需求。一些老旧社区的用地十分紧张，无法同时解决社区卫生服务站点与养老服务驿站建设问题，而社区卫生服务需求更为迫切导致服务空间更为紧张。社区养老驿站一般都设有空间用于日常活动，场地较为宽松。如果能够在医养结合政策下进一步实现社区卫生服务站点与养老服务驿站在空间和服务上的资源融合，将会有效提升社区养老服务设施利用效率。因此，要鼓励社区养老服务机构加强与社会组织、企业的合作，主动整合特色涉老服务资源，引入社区便利店，开设社区图书室，提供更多类型的便民服务，实现养老服务设施的错位布局和集约利用，推动养老服务的融合发展。
（四）社区养老产业发展市场活力不足，要营造养老服务可持续发展的社会环境
社区居家养老服务设施与机构建设中的政府补贴，大大缓解了社区居家养老机构的运营压力，但也在一定程度上强化了产业发展对政策的依赖，降低了市场主体的活力。由于社区养老服务机构是在非充分市场竞争条件下培养和发展起来的，在政府补贴减少时往往会导致参与企业面临经营困难，对行业发展前景缺乏信心，相关资源的投入进而也不断缩减。此外，社区养老相关政府购买服务所采用的“项目制”弊端日益凸显，一些项目申报和管理机制流程复杂，社区养老机构工作多数围绕这些“项目”展开，造成市场发育不充分的情况。因此，建立和完善多方参与的治理格局，营造养老服务可持续发展的社会环境是实现社区养老产业长效发展的基础性工作，要统筹推进政府购买养老服务项目，进一步优化申报和监管流程，解决“项目制”弊端，推动“好项目”变成“好服务”“好业态”；发挥好产业基金、政府补贴等引导作用，优化养老行业企业和组织的营商环境，鼓励市场充分公平竞争，提升社区居家养老服务工作的影响力。